现代化乡村治理体系范文

现代化乡村治理体系篇

一、主要做法

通过抓实建强基层党组织、提升乡村资源要素集约化水平、发展形式多样的村民组织、推进农村移风易俗,优化农村社会管理方式,是改变农村发展现状、实现乡村振兴的必然要求,

已成为强化乡村治理的当务之急。

(一)深化农村产权改革,管好农村资源资产。全区*个涉农街道的*个村居已有*个实行了账目资金“双代管”。年正在推行“银农直联”系统及“村务卡”支付模式,

逐步减少现金支付,

年有序开展。下一步重点要放在加快农村土地三权分置,充分放活经营权上;放在农村产权交易三台共建,加快股权变现上;

放在盘活集体空置校舍、办公用房、旧厂房、“四荒”地等闲置资产资源,发展壮大村合作经济组织,实现村集体资产保值增值上,以改革增强村集体自我发展、自我服务、自我管理的能力。

(二)提升文明程度,

关键是加强乡村文化建设。

乡风文明建设既是乡村振兴的重要内容,也是乡村振兴的重要推动力量和软件基础。大力弘扬新风正气,

积极培育爱国爱乡、见贤思齐、崇德向善的道德力量。大力弘扬传统文化。发扬民间艺术、民俗活动等乡村非物质文化遗产,深入挖掘农耕文化,促进休闲农业与文化保护传承的良性互动,

推动传统文化和现代文明有机融合。

(三)健全自治、法治、德治结合的乡村治理体系。乡村治理,关键在人。

重点是要建好村党支部,重中之重是要选好党支部书记。

一个好的带头人和一个坚强的领导班子,

是全村走好乡村振兴之路的力量之源,选好配强基层党组织是当前和今后一个时期乡村治理的关键。要坚持自治为本,

发挥好党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用;

制定合理合法的村规民约,使之内化为村民自觉遵守的行为准则;规范农村财务管理等群众关心的热点问题,

进一步密切干群关系;丰富基层民主协商的实现形式,让农民自己“说事、议事、主事”。要坚持法治为纲,以法律为准绳,

引导干部群众尊法学法守法用法。要坚持德治为基,培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化,

推进移风易俗,培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。

(四)典型事例。*街道*村以党建引领促乡村振兴。

该村以“党建+合作社”的方式发展村集体经济,由党支部牵头,股份经济合作社组织成立了专业合作社流转起闲置农田实行统一代管,引入无人机进行农药喷洒,提升了农田利用率和产出率,

集合闲散场地租赁经营,并开展粮食深加工,还发展注册了“**”的农产品品牌。

该村还盘活空置房舍,设计打造特色乡村旅游路线,发展特色旅游经济。再结合整合特色农产品、旅游资源和旅游产品,

推行“农业+电商+旅游+文化+养生”的模式,积极探索电子商务发展模式等,为村集体经济发展构建了多样的生态。

**不断创新干部教育、基层法治、村民自治和妇女保护、环境保护工作,打造完善了新形势下的乡村治理体系。年荣获了“全国乡村治理示范村”荣誉称号。

二、存在问题及下一步打算

目前存在的主要问题有:一是治理理念滞后。共建共治共享的治理理念还未深入人心,

管理理念与多元共治格局尚未完全形成。二是治理机制不够完善。表现为基层党组织引领作用不足,

村民自治机制运转不灵,多元参与机制不够完善,监督保障机制缺位等。三是治理能力还不强。

如村党组织凝聚力不强,

村委会自治能力、协调能力不适应发展要求,村民主体地位淡化、自治能力和参与能力较低。四是治理方式落后。当前乡村治理中的科技支撑力明显不足,

网络等基础设施不完善,无法实现信息化、网格化全覆盖,基层信息化人才缺乏。

下一步工作中,

要通过以下措施建议推进乡村治理能力现代化:

现代化乡村治理体系篇

关键词:乡村治理;行政体制改革;

社会资本

以“乡政村治”为主体内容的行政体制改革是近些年来对民族乡村生活干预最大的外在因素之一,它引发了乡村治理结构上的巨大调整。

从地方回应的角度来看,民族乡村基于特殊的文化传统与社会资本结构而具有了较大的特殊性,

因而特别值得关注。

一、民族乡村治理的外部推力:基层行政体制改革(一)乡村生活秩序的重构:治理结构的视角。“乡政村治”的基层行政体制改革自年《宪法》规定设立村民委员会,

作为一种为中国农村治理量身打造的制度形式,“村治”被赋予了推动中国农村社会向现代社会转变的期望。从本质上讲,选择“乡政村治”的改革模式有意识地革除掉先前“政社一体”的基层权力结构,

重新以市场经济理念为指导、以整合乡村精英与传统权威为手段、按民主理念重新设计的乡村现代化的建设方案。“乡政”将先前直接深入到村寨的行政权力终止在乡镇政府一级,作为地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色定位,从而释放出乡村的管理空间给民间进行自我管理。。。乡村权力调整给村民自治提供了治理空间,

在这一权力的调整过程中,村民、村两委、经济组织以及其他利益团体与政府实行有效的合作并完善乡村治理是一个重要问题。

(二)民族乡村治理的压力与动力。

在“村治”的过程中,来自于外部和内部的压力对村民自治进程提出了挑战。村民自治组织和村民在自我管理中的知识水平和技能是影响村民自治的制约因素之一,也为乡村治理带来了内在压力。由于在广大乡村中,

受传统习俗等社会资本因素影响,如何选择乡村治理的方式是摆在“村治”过程中的一个难题。另外,在我国民族乡村中,不同民族间由于组织文化的差异,

公民的参与意识也因而存在显著不同。

乡村自治的真正实现与公民参与意识的提升有密切联系。因此如何提升村民的公民参与意识也是民族乡村治理中面临的压力之一。同时,

行政干预还将在一定时期内存在,这构成了对村民自治的外部压力。虽然在“村治”过程中面临许多压力,

但是基层行政体制改革是在科学发展观指导下最终实现乡村生活现代化的重要途径,也是民族乡村治理的强大动力。

因此要以改革为动力,不断突破面临的各种压力和制约瓶颈,

在改革和创新中推进民族乡村的治理。

二、民族乡村治理的内部动力:民族社会资本(一)“社会资本”的分析框架。罗伯特·帕特南认为,社会资本指的是社会组织的特征,诸如信任、规范、以及网络,

他们能够通过促进合作行为提高社会的效率[],他并从“信任”、“互惠的规范”、“公民的参与网络”的分析视角对意大利地区进行了研究。我国少数民族在漫长的岁月中形成的具有民族特色的社会资本因素。

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譬如:家支在凉山彝族乡村治理中的发挥整合资源、凝聚人心、内部控制、强化认同的积极功能[],而本文仅以苗族为蓝本,揭示民族社会资本因素对乡村治理的影响。罗伯特·帕特南的研究方法为我们研究民族社会资本影响下的乡村治理提供了有用的分析框架。

(二)以“社会资本”为主体的调查情况。

年月,课题组成员到黔东南苗族侗族自治州雷山县的西江苗寨进行了调查。根据社会资本的分析框架,我们在问卷设计中特别考察了苗族乡村生活中的信任、规范、网络三个维度的情况。

通过对问卷的统计(如下表)与分析,揭示贵州苗族社会资本在乡村治理中的状况:

。网络关系的现代化有助于乡村的民主管理如表所示,通过对问题、、、、的回答情况统计,

可以看出多数人认为民族乡村应当按民族管理方式进行治理,缺乏现代化的参与意识。问题和问题这二个涉及选举的问题考察了影响选举的不同因子。

第一个因子是“家族的影响力”如何的问题,

第二个因子涉及“亲情”和“友情”。问卷结果显示,聚族而居的苗族并不完全地顺从宗族的影响,

他们大多数非常看重选举的责任和意义,并且在一定程度上将这种选举责任看得高于亲情和友情,这显示出苗族在组织上的成熟与理性,是促进参与网络完善的推动力量。

。传统权威与规范在村治中受到重视第、考察的是村民关于自治主体、自治原则的相关看法。

对问题的统计说明,在与新政策相比较的情况下,

大多数人还是选择了老规矩。

对问题的统计表明如果打算在苗族乡村当中发现一种可以取代老年苗族的地位而居于苗族乡村生活中心位置的群体相当困难。

尊重老年人,尊重生活经验的积累,尊重传统智慧,在苗族乡村中已经不只是涉及到伦理道德问题,

更深切的意义是表明了苗族社会进行组织与管理所进行的集体选择,这种选择源于历史但是在当下仍然有着深刻的影响。

。信任关系的边界在调整中不断扩展第、、个问题则集中于测试村民对信任对象的选择,这一组问题所反映的核心是苗族村民如何选择信任对象以及对组织化的乡村生活的基本态度。

有.%的村民表示出对民间组织的依赖,认为参加民间组织会获得帮助。这种认识与苗族历史以来的共济共助传统相互说明。这表明在社会网络建设的过程当中,基于血缘关系所建立的强联系正在逐步为基于地缘关系的弱联系所平衡,

邻里之间的空间联系已经在相当大的程度上侵蚀了曾经是单纯的血缘组织内部所拥有的高度信任。

苗族乡村社会的组织因子既有血缘联系的传统也会有地缘关系的发展。这组答案似乎暗示了一种综合了血缘与地缘的网络关系会不断地在苗族乡村社会中发育出来的可能。

三、完善民族乡村治理的路径:行政改革与社会资本互动从上面分析,可以看出,

基层行政体制改革与民族社会资本分别从外部和内部两个层面对民族乡村治理产生影响,为此我们从以下几个方面探讨完善民族乡村治理的路径。

(一)构建“政府引导”与“多元参与”结合的治理结构。以“乡政村治”为主体内容的基层行政体制改革来自于国家层面的推动,

在民族乡村治理中,

政府依然将担当重要角色,但应逐步在民族乡村治理中转变自己的角色定位,

由“政府主导”逐步过渡到“政府引导”;

协调村民、家族、民间的村民组织、经济组织以及其他利益团体的利益关切;

发挥政府和多元主体在治理结构中处理共同事务中的不同作用以及建立它们之间的相互协调与合作的体系[]。构建“政府引导”与“多元参与”结合的治理结构要发挥民族乡村的社会网络的重要作用。在乡村治理的过程中,

实现存在着复杂的利益冲突和矛盾,而科学运用民族乡村的社会网络资源有助于提升乡村治理的现代化水平、增强不同治理主体间的协调与配合,缓解和化解矛盾、增加他们在处理共同事务中的能力、提升村民的认同感。

要重视家族关系、友情、亲情关系对网络关系的影响,减少社会网络的外部性,促参与网络的完善,使民族乡村的网络关系在乡村治理中发挥积极功效。

(二)健全“行政权力”与“乡村话语”信任的合作模式。由于行政权力长期的影响,乡村生活中产生的行政依赖和行政权力的影响力还将在一定时期存在,行政权力在乡村自治过程中退出后仍将拥有一定影响力。但随着行政体制改革的推进,

行政权力在苗族村寨中的影响应逐步减小。

从现实来看,权力的调整和转移是一个复杂的过程,既要认识到行政权力在“村治”过程中退出是改革的要求,

也要看到在基层行政体制改革中权力和制度的惯性的存在。因此,

在民族乡村治理中,应使村民能够有效的表达意见观点和利益诉求,建立村民之间的信任关系、建立政府与村民互信的关系,

构建两者的信任合作模式,使行政权威和乡村话语共同在乡村秩序重构的过程中发挥作用。而构建两者之间信任合作的模式,

建立健全乡村话语表达的渠道应

从以下几点进行思考:一是不断增加村民的参与意识和民主意识,提升村民的政治参与能力;二是使村民话语表达规范化,保证乡村秩序的稳定;三是建立畅通的乡村利益表达渠道,

完善参与参与网络;四是促进政府和村民之间信任关系的形成,促进国家和乡村的互动。

(三)完善“体制内精英”与“体制外精英”合作的规范体系。体制内精英是村民中拥有正式权力资源的人,体制外精英是村民中拥有传统资源及其他资源、在村民中有一定影响的人,

比如苗族中的老年人群体等。为促进体制内精英和体制外精英的合作,要完善体制内精英和体制外精英合作的规范化制度体系。

完善关于体制内精英和体制外精英合作的规范体系可以从以下几个方面进行:一是要完善关于体制内精英和体制外精英合作的法律法规,使两者之间的合作有规范化、制度化保障,促进体制内精英与体制外精英互信与合作关系的形成;二是要为体制内和体制外精英合作提供有效机制,

提供组织保证;三是要有相关的道德规范和制约,对其道德方面进行规范和约束,

能够使其更好的遵守相关规范,实现村民利益;四是要逐步建立体制内和体制外精英合作的监督体系,对“体制内精英”与“体制外精英”合作的过程进行监督;五是要加大投入,

促进苗乡经济发展,尽快缓解劳动力持续外流的势头[]。

(四)实现“发展目标”与“认同目标”互融的目标愿景。在民族乡村生活重塑过程中既要实现民族乡村的发展目标,

促进民族乡村生活的现代化又要重视民族文化传统,在经济社会发展的过程中获得村民对国家的认同。只有不断促进农村的经济社会的发展,才能使民族乡村融入到现代化发展中。因此在民族乡村政策的制定与实施中要考虑民族乡村区域发展的特殊性和社会资本结构的状况以及经济发展的非均衡性,

使民族地区在共享改革发展成果的同时,保持民族特色、并在社会资本与改革的互动中不断重塑民族乡村秩序,完善民族乡村治理,实现民族乡村的永续繁荣和发展,

这样才能促进广大村民对国家的认同,

实现农村的稳定和发展。因此在民族乡村治理的目标愿景规划方面要根据民族乡村的社会资本等状况,使民族乡村既融入现代化发展之中又具有民族特色,

构建不断现代化的民族乡村自然地方面貌,实现民族乡村的全面协调与可持续发展。

参考文献:

[]罗伯特·帕特南。使民主运转起来[]。

江西人民出版社,

.。

[]罗章。家支在当前凉山彝族乡村治理中的功能研究--基于社会资本理论的分析视角[]。

云南社会科学()[]孙柏瑛。当达国家地方治理的兴起[]。中国行政管理,,

()。

现代化乡村治理体系篇

关键词:农村政治乡镇体制村治结构公共参与

长期以来,人们对中国农村、农业和农民问题的关注,

多侧重于经济和文化方面的探讨,“很少有人关注和深入研究乡村政治问题,

尤其是广大农民的政治参与问题”[]。

事实上,

农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程,而且制约着“三农问题”的最终解决。因为,“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向,

不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系,那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[]。甚至可以说,如果离开农村政治视野,

任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。

本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察,试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。

一

国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化,

以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源,对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用,

农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。

从世纪初开始,

中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。

世界各国现代化的历史逻辑表明,对于象中国这样一个后发展的民族国家,现代化是与农村动员紧密联系在一起的。

只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合,才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上,这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。

无论是晚清的农村改革,还是国民党时期的农村建设;

无论是新中国的集体化运动,还是新时期的村民自治,就其总的历史状况和目标而言,都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说,

中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型,而是在走一条“规划的社会变迁”之路。

这就要求以政治发展来推动社会发展,“政府要在农村发展中扮演主导角色,

而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后,

在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。人民公社时期,

实行了高度集权的政社合一体制,国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段,

国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制,极大地强化了国家的社会动员能力,

也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革,最直接的目标和最重要的成果是对人民公社体制的否定,“这就是实行生产责任制,特别是联产承包制,

实行政社分设”[]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制,成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。

“乡政村治”体制的“乡政”,是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上,

特别是体现在乡政府的职能上,从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面,

都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中,“乡政”代表着国家权力,具有系统而完整的组织机构,

而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源,控制着和主导着农村的发展。这主要表现在:()人民公社体制废除时,国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来,

特别是经过近二十年的农村基层政权建设,

全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。

这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权,以保证国家权力自中央到地方的统一性。()各乡镇政权配备了大量的国家工作人员,特别是随着公务员制度在乡镇的推行,

大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍,乡镇干部的整体素质有了较大的提高,

他们在乡镇政权的各个岗位上,确保了国家法律和政策的实施。()普遍建立了乡镇财政制度,乡镇政府具有了一定的财政自主权,

提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。()乡镇企业有所发展,增加了乡镇政权对经济的影响力。

特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业,在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。

但是,

目前的“乡政”也存在诸多问题,极大地影响了乡镇政权的施政能力,

乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。()体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突;乡初中生活作文600字镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置;

政府职能部门条块分割,

乡镇政府的管理职能受到肢解,政府功能和权力残缺不全等问题。

()人员臃塞,乡镇财政负债严重。

目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在―人之间,有的甚至超过人。乡镇政权人员的臃塞,势必增加乡镇财政的负担。

据对全国个农民负担监测县调查,

平均债务额.万元,

平均净负债.万元。乡镇财政濒临破产。[]()乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺,

工作效能差和制度化程度低,其行为具有明显的短期性和寻租性,贪污腐败现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利,采取各种名目增加农民负担,

并在与民争利时采取许多非法的失范行为,造成干群关系紧张,乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

为了解决乡镇体制存在的问题,

各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案:()强化乡镇体制。主张者认为,应该继续强化国家对农村社会的主导作用,大力加强乡镇体制建设,

其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时,采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化,特别是要县级政权要简政放权,下放各部门在乡镇的下设机构,以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[]。

有研究者认为,

要强化乡镇体制,还必须将社会体制的下线伸入到村[],

即将政府组织延伸至行政村,

实行“乡治、村政、社有”[],也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化,在村一级实行行政化体制,

在村民小组一级实行村民自治体制。()弱化乡镇体制。持这种观点者认为,

乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑,即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展,以及传统的权力文化向现代权利文化的转变,

国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域,农村社会将最终完成从身份到契约的过渡,

实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[]。其政策性主张是撤乡并镇,

在确保国家基本行政职能下沉的同时,逐渐实现国家行政权力体制上移,达到乡镇社区自治。事实上,

近几年来,在一些市场经济较发达的地区,开始实行乡镇规模调整,有的地方有/的乡镇被撤并,取得了一定的成效[]。

毫无疑问,现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为,如果没有国家强制性的影响,

传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是,没有农村的发展,国家的稳定和发展都缺乏基础。

问题只是,

在市场化进程中,应该建立什么样的管理模式,才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中,乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。

这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定,其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看,

国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令―服从”模式如何有效,而应该主要建立一种“法制―遵守”模式。也就是说,

国家应该通过一种法制方式,将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标,通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制―遵守”模式中,应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。

对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标,

则依靠法律手段,

进行职能部门的法制管制;对于农村经济的管理,根据市场化的进程,应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。

而对于农村社区性事务,

应在国家授权性的法律权威下,实现广泛的自治,在村一级实行村民自治,在乡镇一级实行社区自治。

二

村级治理体制处于结构性转型之中,村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径,

农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突,

农村政治制度化建设落后于现实需求,极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。

目前,中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。

如果说,年开始实行的家庭联产承包责任制,

实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革,

改变了农民与集体经济组织之间的关系;

那么,

从年开始进行的农村第二步改革,通过改农产品统购统销制度为合同制,取消生猪、蛋品派购,实行市场价格,

则在改变国家与农民之间的关系。自此之后,市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。

农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果,

就是促使社会流动增加,并使中国农村社会的分层结构发生变化,即农民职业分化和经济差距的扩大,从而改变了原来的刚性的城乡二元结构,

并在此基础上形成了新的利益关系。

但是,这种因市场化取向而产生的社会分化,

又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下,决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系,

特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说,

一方面,由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约,形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系;另一方面,由于社会利益主体的分化,

特别是“农民阶级的大分化,瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[],中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而,“分化本身并不足以导致现代化。

发展是分化(既有社会的分工)和整合(在一个新的基础上将分化的结构联系起来)互相作用的过程”[],为了达到这一整合,国家需要向农村社会输入新的政治制度规则,这就是村民自治体制的逐渐建立。

村民自治是农村基础人民群众自治,即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务,有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务,将社会主义民主落实到最基层,

保证国家对农村基层社会的有效治理[]。这一体制形成和发展的过程,大体分为两个阶段。第一阶段是年至年,

全国各地普遍废除了政社合一的人民公社体制,在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举,

但村级组织建设开始规范,

村级干部也在精简。

第二阶段是年以后,随着《村组法》的实施,从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段,主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动,

并在全国建立了一批示范县。到目前为此,

全国(除台湾和港奥外)基本上都实行了村民自治体制,并普遍进行四至五届村委会选举,共有万多个村民委员、万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。

农村民主建设有了一定的发展。

但是,

村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突:()农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具,在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织,

是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的,在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在,

必然影响到农村政治的统一性。

而为了解决这些冲突,有些地方在乡镇党政的支持下,

采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。()国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看,村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系,

将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化,最主要表现在,

村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生;农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题,

也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力,

一方面通过强化对村级党组织的领导,并通过建立村级党组织来控制村民自治组织;另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。()村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。

根据《村组法》的规定,

村委会不仅管理着村集体的土地和财产,还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务,并需承担本村生产的服务和协调工作。

因此,人们按照人民公社时期的习惯思维,将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名,将村委会职能扩大,

不断强化村委会的经济功能,使之向经济组织方向发展,并以此来剥夺农民的经营自主权。

这些问题,实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为,任何权力边界模糊,也就意味着权利和义务关系的不确定性。

这样,就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性,

不仅包括其运转成本,

而且还包括其机会成本的增加,特别是因不必要的职能产生的代价。

在一定意义上来说,这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。

为了克服这种不经济性,

就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界,明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是:()真正落实村民自治组织的自治性,

建立真正意义上的权力契约关系。

村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后,实行的一种农村政治安排,是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”,

对广大村民来说,其选择空间是十分有限的。

特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果,而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。

也就是说,

在国家主义的权威导向下,

要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定,建立符合基层政府意志的“自治组织”,因此,在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面,并不存在实际意义的约定和更改。

要克服这些问题,就必须大力提倡法制权威下的契约精神,

将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体,并促使其相关规则的制度化,以此来强化村民自治组织职权的刚性。()限制村民自治组织的经济功能,通过建立独立的经济合作组织,

为农民走向市场提供组织性服务[]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序,

并没有解决也不可能解决村民与社会,特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序,

表明的是社区组织所必需的结构环境,

是社区存在的根据和发展的基础,是政治学意义上的秩序,是有关与控制与正义相关的问题;市场秩序是经济学意义上的秩序,

是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展,在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。

但是,处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会,

村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织,根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看,

最为现实和有效的市场化组织,就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[]。

三

农民的公共参与意识正在加强,公共参与的主体和形式呈现多样化,

农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是,

农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加,在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。

现代化乡村治理体系篇

在党的报告中首次提出乡村振兴战略。民族要复兴,

乡村要振兴。乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的关键。乡村振兴战略的总要求为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕,五个方面相辅相成、互为前提,其中,

“治理有效”处于基础地位。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出:“乡村振兴,治理有效是基础。”要实现乡村有效治理,

必须坚持“三治”融合,即“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。年月日,在代表第十八届中央委员会向大会做的报告《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》中提出“加强农村基层基础工作,

健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。这里明确提出了“三治结合”的乡村治理体系。

年月日,中国共产党第中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步提出健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。年月日,中共中央印发的《法治社会建设实施纲要(-年)》再次强调“坚持法治、德治、自治相结合;

坚持社会治理共建共治共享”。

自治、法治、德治有其独特的内涵,

共同构成乡村治理现代化的重要手段,

必须把握好其核心内容和要求,为实现乡村振兴提供有力保障。

首先要通过加强乡村党组织建设、创新村干部工作方式、加强制度建设等措施,充分激发自治活力。

其次要夯实有力举措,充分彰显法治功能。

比如:。加强立法,让乡村治理有法可依。。规范执法,让法律威严充分显现。。广泛普法,

让法治理念深入人心。

最后突出重点领域,充分提升德治效果。德治直接关乎自治和法治的效果,是实现乡村有效治理的“营养剂”,

要注重发挥德治柔性治理的独特功能。通过强化思想道德建设、弘扬中华优秀传统文化、积极发挥村规民约的作用,

持之以恒,建立长效保障机制。

现代化乡村治理体系篇

关键词:农村治理现代化;基层组织;村民

问题的提出

中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(-年)》中对乡村基层治理做出了详细部署,

在规划的第八篇健全现代乡村治理体系中要求加强农村基层党组织对乡村振兴的全面领导;促进自治、法治、德治有机结合;夯实基层政权。年月日,中共中央国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》要求,

力争年内建立完善的基层治理体系、基层治理机制、基层服务平台。多主体治理,使基层治理体系和治理能力现代化水平明显提高。在此基础上力争再用年时间,

基本实现基层治理体系和治理能力现代化,中国特色基层治理制度优势充分展现。这充分表明基层治理现代化是如今比较重要的研究方向,它将推进农村的发展,推动农村的富强。

如今,

农村发展相对落后,城乡发展差距较大,全国乡村发展程度不均,

存在很多现实问题。

例如:农村人才队伍建设不完备、农村发展动力不足、村民文化水平、整体素质较低[]。

分析当前存在的问题,有助于探讨出一条清晰、有效的农村治理现代化道路。本篇论文将以旗的农村为例。

旗位于偏远地区,是一个发展相对落后的地方,研究发展落后的旗县在现阶段对于如何实现农村治理现代化是比较有意义的。

价值意蕴

党的十八届三中全会第一次把国家治理体系和治理能力与现代化联系起来,着眼于现代化,并以现代化为落脚点,揭示了现代化与国家治理有着密切的内在关系。而农村治理现代化就是将治理现代化应用于农村,

运用现代化方式手段来进行治理。农村治理现代化将有利于推动乡村振兴战略的实施;有利于人民充分参与治理;有利于规范治理手段。国家治理现代化的价值尺度应该包括国家治理的民主化、法治化和科学化。

建立现代化的“法治国家”体系应该作为最重要的尺度标准[]。这些价值尺度在农村治理现代化中依然适用。

笔者认为农村治理现代化的意蕴为依法治理;

多元主体共治;管理人员精英化;基层组织体系完备。

.依法治理

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,

建设社会主义法治国家。”这是我们党的历史上第一次提出建设中国特色社会主义法治体系的新目标。中共中央印发《法治社会建设实施纲要(-年)》,

对法治建设给出了具体指导。这要求广大行政人员要依法治理国家公共事务,

确保人民群众得到公平公正的服务,对于行政人员来说可以起到约束作用,

把权力更好地关在制度的“笼子”里。

.多元主体共治

治理现代化是从“政府垄断”向“多元协调”转变[]。治理现代化不是由政府垄断管理公共事务,而是号召市场、社会与政府一同治理。各行各业、广大群众都要参与到公共治理中来,

表达自己合理的诉求,明确国家主人身份,为社会建设出谋划策,并对行政人员进行监督。政府也要理清自己的角色,

树立“以人为本、为人民服务”的价值观念。

.管理人员精英化

管理人员精英化是农村治理现代化的重要保障。管理人员综合素质高,可以确保农村快速的发展。

精英化管理者可以带来积极的致富态度、开拓的思维和先进的方式方法,可以带动农村改变落后的境况,通过将自己所学的理论知识在农村实践出来,带动农村百姓发家致富。

.基层组织体系完备

基层组织包括基层政府和村支部。

在农村治理现代化过程中,

基层政府与村支部是推动农村发展最前线的组织,基层组织体系的完备,

将会有利于各项国家战略的实现,只有其体系完备,能够准确、有序地开展工作,才能确保农村发展的每一阶段目标可以按部就班的达成。因此,

基层组织体系完备是农村治理现代化的必要保障。

农村治理现代化面临的困境

通过在该旗县的部分乡镇进行研究,对照农村治理现代化的意蕴,可以发现乡村中普遍面临一些困境。

.法律知识欠缺

在治理现代化中,我们强调依法治理。

目前相关政府工作人员法律知识不完备,大多没有法学背景,

法律知识只是在日常的工作中积累或者在政策的学习中吸收,

缺乏系统的法律知识,这可能会导致在治理过程中政府工作人员无法把握法律要求的尺度。

大部分农民的法律知识匮乏。因文化水平受限,

大部分农民未受过专业法律教育;并且农民精力有限,把关注点主要集中在耕作、劳务,对于法律相关知识不愿、不想去过多了解,对法律一知半解,

这就会存在一种老百姓“恶意告状”行为。认为只要自己的诉求没实现就可以上访,因此出现了自己的要求并不合规合法,却仍将行政人员举报,

由此对行政人员的工作带来了不必要的麻烦[]。

.治理主体单一

目前,多元主体共同治理未实现,以基层政府为主导、村干部辅助、农村自治、社会协同治理的共治格局尚未搭建。

大部分村民不关注农村治理,习惯传统的政府管理模式,不能、不敢、不愿相信自己拥有治理社会的权力。

当前,

农村企业发展较快,

各乡镇都存在几个小型企业。

但是各产业主要集中精力在经营企业方面,较少甚至没有参加过农村治理,

没有积极主动地去思考如何以企业家的身份去助力农村现代化建设。仍是传统地按照政府的部署开展社会性工作,缺乏主动发声的动力。

.人才匮乏

通过采访及调查问卷的形式,

对镇及镇进行调查,得知各乡镇政府工作人员中大部分领导班子成员为本科学历,

平均每个乡镇政府有~人为研究生学历。但由于研究生学历工作人员大多刚毕业,

并未开始重用,且乡镇领导班子平均年龄约岁,这个年龄段工作在基层的人员学历都处在大专以上本科居多,所以党政领导班子中研究生学历约占该政府的%。

在各村村支部中,在竞选时,由于各村的空心化现象较严重,留村人口学历普遍较低,并且选举规定村支部中有一个大专及以上的学历即可。

未受过良好教育的人在思维、价值观、工作态度等方面都更容易出现错误和偏差,会阻碍农村的发展。并且旗是偏远旗县,因为该旗县交通、经济等发展相对落后,

很少有人愿意回乡奉献基层,导致人才匮乏现象。

.基层组织懈怠

基层组织是推动农村治理现代化的关键,

但基层组织存在着工作懈怠的现象。在乡镇政府中,有一些年龄较大,但未处在领导级别的公务人员,就会“倚老卖老”,

存在“吃空饷”的嫌疑。虽然对此类人员有处理规定,

但乡镇领导碍于情面大多都采取得过且过的处理方式。这样的现象不仅对年轻的工作人员来说较不公平且打消他们的工作积极性,而且“老赖”会影响乡镇领导的威信。村支部也存在着懈怠的问题。

村支部中缺乏积极主动的工作态度,只完成政府的工作,却不能根据各村实际情况开展相关活动。甚至还有村支部对于政府下派的工作敷衍了事,

不能保质保量完成,

推诿扯皮,影响工作开展。

.缺乏农村精神文明建设

现阶段虽已在农村开展文化建设,但大多都停留在表面,

设施使用未完全对外开放,不能真正发挥作用。

同时,

农村还缺乏精神文化建设,村民没有集体意识,眼界狭窄,无大局观,

缺少集体致富的观念。精神文明建设都只是停留在几个条幅、标语中,

过于追求形式,缺乏实际效果。旗是民族自治旗县,

拥有民族乡、民族村,它应充分体现少数民族文化特色,但是目前除了在基础设施及房屋外观上体现了民族风情外,并没有很好地将民族风情表现出来,缺乏民族传承精神。

农村治理现代化实现路径

该旗县在农村治理现代化实现过程中存在很多不足,需要我们用科学有效的路径去推进其实现。我们要找到问题之根,用易操作、可实行的路径来解决问题。

.推进农村法治体系建设

基层政府工作人员作为一线公务人员,要积极补全自己的法律知识空白,

依法执政,在法律的约束下全心全意地服务人民、奉献社会,合理合法地解决百姓所遇到的问题。

在农村加强法治宣传教育,告诫百姓,

尊重法律、正确用法。

并开展法律培训活动,对村支部成员及优秀上进的村民进行培训,通过观影、志愿者入村教育、一对一帮扶等方式在全村展开普及活动,让每一位村民都能够感受到法律的威严[]。

.实现治理主体多元化

要避免治理主体单一的局面,

应鼓励企业、农民共同加入到农村治理中来,多听取多方的声音,

明确多方的需求,用多思维、多角度的形式去解决存在的各种问题。基层政府在工作过程中,完成从社会管理到社会治理的转变,

学会放手、学会倾听,推动治理主体现代化的实现。并且要消除民不参政的旧有思想,鼓励农民在法律允许的范围内积极参与到农村治理中,

运用好自己可以行使的权利。对于企业来说,也要积极参与到农村治理中,积极提出自己的需求,同时也应借助自己的企业优势,

去提供一些岗位及资金资助,农村的发展和其企业之间是相互促进、相辅相成的,

农村发展快速,

也会促进企业的发展和提高企业的知名度。

.制定人才培养及引进政策

目前在人才培养方面,该旗县有“雨露计划”,

该计划就是为贫困家庭的学生提供助学金。但此类资助项目应该增加,比如设置旗级奖学金,对高考成绩中名列前茅的学生进行奖励,使其心存感激,

将来回乡就业。对于享受民族优势的高考生也应签订相关协议,

要求其在毕业固定年限期间回乡就业,为家乡发展带来新鲜血液。

“大学生村官”项目、人才引进政策等应加强完善和积极运用,在缓解毕业生就业难的同时,

也可以将人才引进,提高村支部的整体素质。对于考入到政府机关的高学历者,

给予~年的基层历练,根据其表现情况予以重用。让这些有学识的公务人员发挥其应有的能力,可以更好地运用专业的知识推动农村现代化的实现。

.提高公务人员的价值认同

公务人员工作态度懈怠主要原因为价值观的偏离。

随着工龄的增加,

忘记了为人民服务的初心。因此,应纠正其价值观念,经常开展党史学习、思想教育,

从思想上提高公务人员的觉悟,

在治理过程中基于人民本位;提高基层政府的回应性;

构建人民满意的治理体系。与此同时还要明确治理目标,将实现农村治理现代化的目标分成多阶段、多层次,逐个击破重点、难点,同时也可以调动公务人员的工作积极性。

政府部门还要完善非人格化管理,

避免基于血缘、人情等非正式规范产生的庇护关系,对于体制内“老赖”严格打击,坚决避免公务人员不作为、不奉献、不服务的现象。建立健全激励制度,

提高公务人员工作积极性、主动性,

增加乡镇政府间的互动、交流、学习,共同进步,提高服务能力[]。

.完善农村精神文明建设

应努力提高村民价值认同感,增加村民为村做贡献的信念,

可以开展“文明家庭”评比,给予生活用品作为奖励,调动村民贡献乡村的积极性,

培养村民集体责任感,使村民心向组织靠拢。完善基础设施,并对村民全面开放,

丰富村民生活、提高村民整体素养。另外,

民族村应加大对自己民族文化的弘扬与继承,可以开展民族风情体验、民族农家乐等相关的经营,这样既可以推广该民族文化,也可以帮助民族村村民致富。

结束语

农村治理现代化道阻且长,

需要我们在这个过程中,

及时发现问题,解决问题,在摸索的道路中寻找经验。

虽然存在的问题较多,但只要我们耐心解决,

一步一个脚印地推动农村的发展,农村治理现代化的实现指日可待,我们将带着全国人民一道走向社会主义现代化。

参考文献:

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现代化乡村治理体系篇

关键词乡政村治农村治理结构困境政府职能转变

世纪年代初,

伴随着家庭联产承包责任制的推行,

我国农村治理结构发生了重大变化。在农村基层政权和社会管理体制上逐渐形成了“乡政村治”格局,

即在乡镇建立基层政权,

对本乡镇事务行使国家行政管理职能,但不直接具体管理基层社会事务;乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会,对本村事务行使自治权。

村民委员会由村民民主选举产生,

代表村民的意愿和利益。这样,在基层农村管理体制中出现了两个处于不同层面且相对独立的权力:一是乡镇政府(代表国家)的行政管理权,二是村委会(代表村民)的自治权。当前这两种权力体系的运行情况及相互之间的关系成为社会关注的焦点。

为了了解这两种权力体系的运行情况及相互之间的关系对农村经济社会发展的影响,本文采用了个案研究的方式,

选取了吉林省榆树市和德惠市两个比较有代表性的镇(和)进行研究。这两个乡镇都属于农业经济型乡镇,吉林省的大多数乡镇都属于这种类型。调查时分别在每个乡镇中随机选取了两个村,

每村访问户农户,这样总共访问了个镇的个村共户农户。研究过程中分别从乡镇、村、农户三个层面收集资料,

采取了问卷与访谈相结合的方法。具体而言,

对市农经站工作人员、乡镇主要领导采取集体访谈的方法,主要了解乡镇的政府职能及乡镇政府与村民委员会的关系;对村干部、村中关键人物采用结构访谈的方法,主要了解村民委员会对村中公共事务的治理情况、乡镇政府与村民委员会的关系、村委会与村民关系等内容。

一、农村治理结构现状

(一)当前的乡镇政府职能

对乡镇政府职能主要考察了乡镇政府的服务机构和乡镇政府的服务方向与服务行为。就乡镇政府的服务机构而言,

两个乡镇表现了共同的特征:服务机构繁多,如政府办、农经站、农机站、农业技术推广站、水利站、林业站、畜牧站、种子站、文化站、信用社等。

服务单位性质复杂,有的属于行政单位、事业单位,还有的是派出机构、企业等。

在服务方向与服务行为方面,

两个镇表现了一定的差异性。镇在信息服务、法律服务、科技服务、农民教育服务、乡村公共事业建设投资等方面有特色;

镇的服务方向则主要是乡村公共事业建设,主要集中在对道路、学校基础设施的建设上。但在为了完成上级的计划生育、修路(村村通公路)、保护耕地等任务和村委会选举、解决农民土地承包和流转过程中,两镇都不同程度地有行政权力扩张行为。

(二)村民自治情况

。农村民主选举情况

有关农村民主选举情况,

我们采用了两种方法收集资料:一种是对村干部、村中的关键人物(主要是指参与竞选村干部,但没有当选的人)的访谈,另一种是对村民进行问卷调查。研究内容主要是民主选举的过程及村民对民主选举的评价。

民主选举的过程基本是候选人提名——村民投票——候选人当选。在问卷调查的户农户中,只有户回答家中有人参加候选人提名,占调查户数的%;户回答家中没有人参加候选人提名,

占调查户数的%;户无回答,占调查户数的%。就竞选的激烈程度这一问题,

在所调查的户农户中,有效回答户,其中%的农户认为非常激烈,.%认为激烈,.%认为一般,

.%认为很平淡,.%表示不知道。这也表明农村社区的民主选举并没有完全调动农民的积极性,多数人趋向一种平淡和观望的态度。

。村务的民主决策、民主管理、民主监督情况

()各村都建立了民主决策、管理、监督的规章制度,

如民主选举制度、村民会议制度、村民代表会议制度、村委会工作制度、村财务管理制度、村务公开与监督制度等。个别村除了上述成文的规章制度外还设有“村民自治章程”与“村规民约”。这说明村民自治在农村已经形成了制度化的管理机制。但也存在不合理的地方,如有些制度是由市、乡镇政府制定发给各村的,

未经村民代表会议或村民会议讨论。

“制度”虽然上了墙,但形同虚设,没能在村务管理中发挥作用,流于形式。

()村务治理过程中“两委”共同起作用,

党支部与村委会是领导与被领导的关系。

在我国农村普遍有两个权力合法性来源不同的组织:一个是按照《中国共产程》的规定建立的农村基层党支部,它是农村工作的“领导核心”,是掌握实权的组织。

另一个是按《村民委员会组织法》的规定,由村民直接选举产生的“村民委员会”,

它是农村负有行政责任的自治机构。党支部与村委会的关系是领导与被领导的关系二、“乡政村治”的困境

(一)乡镇政府权力扩张、泛化和异化

乡镇政府权力的泛化主要是指乡镇政府在履行职能的过程中,没能分清自身的职责权限,存在越位的现象。具体表现为:

()充当执法主体。

法律没有赋予政府执法权,

但在计划生育、土地管理等执、罚工作中,为了完成上级考评任务,乡镇干部都是充当“主力军”。

()现行的“条块”管理体制,肢解了乡镇作为一级政府应有的完整配套的职权。

由于许多“条块”主管部门职能发挥不到位,面对群众的强烈反映和要求,乡镇也只有无奈地包揽这些工作。

()按照市场经济要求,生产什么,生产多少,应由市场主体根据市场信息或国家的产业政策、政府的服务导向自主决定。但在农业生产实际中,

乡镇政府仍采用行政手段来规定农民的种植品种、面积。乡镇政府这种超越职能行事的方式,

其后果不仅造成资源的浪费,

并可能引发乡镇干部与农民之间的冲突与对抗。

无论结果怎样,都将造成资源配置的扭曲,

降低市场效率。乡镇政府权力的异化体现在过度重视其行政职能,弱化了其服务职能。

(二)村级社会自主性权力呈现萎缩和弱化

这种萎缩和弱化可以从村民的村务参与情况、村委会与党支部的关系、村委会与乡镇政府的关系中表现出来。

首先,当前农村居民的村务参与度仍很低,

不均衡的参与、非制度化参与时有发生。

一方面农民事实上缺乏表达自己利益的有效途径,无法按照制度规定参与村庄政治事务,其参与的程度、范围、频率均十分有限;另一方面,

真正有民主参与意识和有机会参与政治的农民为数不多,农民参与政治只是其维护自身利益的手段,

并没有内化为自身的目标和价值。

其次,从村委会与党支部关系看,二者之间是被领导与领导的关系,

党支部与村委会普遍存在“分工不分家”的现象。村党支部与村委会这种实质上的不分家,

使得乡镇政府(乡镇长大都兼任党委副书记)可以通过乡镇党委对村党支部的控制,较为有效地控制整个村级事务的决策权,从而弱化了村民对村级事物的决策权。

再次,

从村委会与乡镇政府的关系看,当前村委会没有摆脱与乡镇政府的行政隶属关系,

实际仍受乡镇政府的领导。《村民组织法》虽然规定了乡镇政府与村委会二者之间是指导与被指导的关系,但这种规定是非常粗略和原则化的,既没有明确规定“指导、支持和帮助”的内容、方式和方法,也没有明确规定“协助”的范围和方式。

粗略和原则化的规定导致规范乡、村关系的制度供给不足和制度空隙过大,

拥有强大资源优势和高度组织化的乡镇政府便可以较为便利、有效地利用这一制度空隙,影响村民及其自治组织。

三、小结

农村治理结构改革是一项系统工程,绝非简单的撤销乡镇政府,改为派出机构就能解决问题。

现阶段我国乡村治理结构的制度设计应以“为农民提供公共服务”为原则,

转变乡镇政府职能,建立公共服务型政府。

这既是落实以人为本、经济社会协调发展科学发展观的重要保障,又是在宏观调控中推进改革、保持经济社会持续健康发展的重要举措。

第一,要从行政控制型体制向依法行政型体制转变,真正在乡镇实现法制型政府。

要从上至下加强对政府官员的法律意识教育,并建立严格的法律问责制。在法律上对乡镇政府职能作出明确的界定,为规范行政行为提供富有操作性的法律保障。

第二,要从条、块分割的行政体制向统一协调的行政体制转变,建立高效服务型政府。乡镇机构不要求与上级政府对口设置,现有的经济管理职能机构要压缩撤并,

服务性职能应适当强化。在保留的机构中,提倡相互交叉兼职,一人多职,甚至可以一套人马几块牌子。

这既能提高政府效率,又能降低改革成本。

第三,要改革投资型财政体制,

加快乡镇公共型财政体制建设。建立科学的乡镇公共财政收入体系、支出和预算监督管理体系。加大对基础教育、公共卫生等基本公共产品和服务的供给及基础设施投入。

第四,

充分发挥县乡人民代表大会的作用,完善利益表达渠道,强化监督职能。有效的乡村治理结构必须保证农民在服务供给者及决策者阶层的代表性,

加强农民对这两个主体的监督能力。其措施是:一方面,

充分发挥县、乡级人大代表的作用,使选民的意愿能在选举中得到真正的表达,通过加强人大代表的技术性设计,

规范选举的各个环节和程序,使县乡人大真正能够反映和代表农民的利益;另一方面,

要赋予乡级人大主席团对乡级政府官员的业绩考核权,

考核既要看对当地经济与社会发展的实际贡献,还要看民众公论,

并根据考核结果对乡镇政府官员进行奖惩。此外,还应加强乡级人大对农民负担、乡镇财政的监督作用,通过完善的制度,

强化农民在乡村治理中的主体地位。

注释:

现代化乡村治理体系篇

关键词:农村政治乡镇体制村治结构公共参与

长期以来,

人们对中国农村、农业和农民问题的关注,

多侧重于经济和文化方面的探讨,“很少有人关注和深入研究乡村政治问题,尤其是广大农民的政治参与问题”[]。

事实上,农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程,而且制约着“三农问题”的最终解决。因为,

“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向,不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系,那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[]。

甚至可以说,如果离开农村政治视野,任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。

本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。

这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察,试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。

一

国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化,以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源,对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用,

农村社会秩序处于相对稳态。

但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。

从世纪初开始,中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明,

对于象中国这样一个后发展的民族国家,

现代化是与农村动员紧密联系在一起的。

只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合,才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上,这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。

无论是晚清的农村改革,

还是时期的农村建设;无论是新中国的集体化运动,还是新时期的村民自治,

就其总的历史状况和目标而言,都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说,

中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型,而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展,

“政府要在农村发展中扮演主导角色,

而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后,在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期,

实行了高度集权的政社合一体制,

国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段,国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制,极大地强化了国家的社会动员能力,

也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革,

最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定,“这就是实行生产责任制,特别是联产承包制,实行政社分设”[]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制,

成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。

“乡政村治”体制的“乡政”,是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上,特别是体现在乡政府的职能上,从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面,

都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。

在这一体制中,“乡政”代表着国家权力,具有系统而完整的组织机构,

而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源,控制着和主导着农村的发展。这主要表现在:()体制废除时,国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来,

特别是经过近二十年的农村基层政权建设,全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权,

以保证国家权力自中央到地方的统一性。()各乡镇政权配备了大量的国家工作人员,特别是随着公务员制度在乡镇的推行,大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍,乡镇干部的整体素质有了较大的提高,

他们在乡镇政权的各个岗位上,确保了国家法律和政策的实施。

()普遍建立了乡镇财政制度,

乡镇政府具有了一定的财政自,

提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。

()乡镇企业有所发展,增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业,在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。

但是,

目前的“乡政”也存在诸多问题,极大地影响了乡镇政权的施政能力,乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。()体制上冲突。

乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突;乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置;政府职能部门条块分割,

乡镇政府的管理职能受到肢解,政府功能和权力残缺不全等问题。

()人员臃塞,

乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在—人之间,有的甚至超过人。

乡镇政权人员的臃塞,势必增加乡镇财政的负担。据对全国个农民负担监测县调查,平均债务额.万元,平均净负债.万元。

乡镇财政濒临破产。[]()乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺,工作效能差和制度化程度低,其行为具有明显的短期性和寻租性,

现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利,采取各种名目增加农民负担,

并在与民争利时采取许多非法的失范行为,造成干群关系紧张,

乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

为了解决乡镇体制存在的问题,各级政府一直在进行积极的探索。

目前有两种不同的改革方案:()强化乡镇体制。主张者认为,应该继续强化国家对农村社会的主导作用,大力加强乡镇体制建设,其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时,

采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化,特别是要县级政权要简政放权,下放各部门在乡镇的下设机构,以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[]。有研究者认为,

要强化乡镇体制,还必须将社会体制的下线伸入到村[],即将政府组织延伸至行政村,实行“乡治、村政、社有”[],

也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化,在村一级实行行政化体制,在村民小组一级实行村民自治体制。()弱化乡镇体制。

持这种观点者认为,乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑,即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展,

以及传统的权力文化向现代权利文化的转变,

国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域,农村社会将最终完成从身份到契约的过渡,实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[]。其政策性主张是撤乡并镇,在确保国家基本行政职能下沉的同时,

逐渐实现国家行政权力体制上移,

达到乡镇社区自治。事实上,近几年来,在一些市场经济较发达的地区,开始实行乡镇规模调整,

有的地方有/的乡镇被撤并,取得了一定的成效[]。

毫无疑问,现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为,如果没有国家强制性的影响,

传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是,没有农村的发展,国家的稳定和发展都缺乏基础。

问题只是,在市场化进程中,应该建立什么样的管理模式,才能实现农村社会现代化这一目标。

在现实的农村政治中,乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。

这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定,其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看,

国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效,而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说,国家应该通过一种法制方式,将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标,

通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中,应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标,

则依靠法律手段,进行职能部门的法制管制;对于农村经济的管理,根据市场化的进程,应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。

而对于农村社区性事务,应在国家授权性的法律权威下,实现广泛的自治,

在村一级实行村民自治,在乡镇一级实行社区自治。

二

村级治理体制处于结构性转型之中,村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径,农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突,

农村政治制度化建设落后于现实需求,极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。

目前,中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。

这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。

如果说,年开始实行的家庭联产承包责任制,

实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革,

改变了农民与集体经济组织之间的关系;那么,从年开始进行的农村第二步改革,通过改农产品统购统销制度为合同制,

取消生猪、蛋品派购,实行市场价格,则在改变国家与农民之间的关系。自此之后,市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。

农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果,就是促使社会流动增加,并使中国农村社会的分层结构发生变化,即农民职业分化和经济差距的扩大,从而改变了原来的刚性的城乡二元结构,

并在此基础上形成了新的利益关系。但是,这种因市场化取向而产生的社会分化,又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下,

决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系,特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说,一方面,由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约,

形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系;

另一方面,

由于社会利益主体的分化,

特别是“农民阶级的大分化,瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[],

中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而,“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化(既有社会的分工)和整合(在一个新的基础上将分化的结构联系起来)互相作用的过程”[],为了达到这一整合,

国家需要向农村社会输入新的政治制度规则,这就是村民自治体制的逐渐建立。

村民自治是农村基础人民群众自治,即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。

其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务,

有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务,将社会主义民主落实到最基层,保证国家对农村基层社会的有效治理[]。这一体制形成和发展的过程,

大体分为两个阶段。第一阶段是年至年,全国各地普遍废除了政社合一的体制,在乡镇以下建立了村委会。

尽管还没有实行村干部的民主选举,但村级组织建设开始规范,村级干部也在精简。第二阶段是年以后,

随着《村组法》的实施,从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段,主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动,

并在全国建立了一批示范县。

到目前为此,全国(除台湾和港奥外)基本上都实行了村民自治体制,并普遍进行四至五届村委会选举,共有万多个村民委员、万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。

农村民主建设有了一定的发展。

但是,村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突:()农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具,在村级正式组织中处于领导核心位置。

可村委会作为村民自治组织,

是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的,在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在,必然影响到农村政治的统一性。

而为了解决这些冲突,有些地方在乡镇党政的支持下,

采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。

()国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看,村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系,将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。

这种相互关系的变化,最主要表现在,

村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生;农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。

这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题,也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力,

一方面通过强化对村级党组织的领导,并通过建立村级党组织来控制村民自治组织;另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。

()村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。

根据《村组法》的规定,

村委会不仅管理着村集体的土地和财产,还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务,并需承担本村生产的服务和协调工作。因此,

人们按照时期的习惯思维,

将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名,将村委会职能扩大,不断强化村委会的经济功能,

使之向经济组织方向发展,并以此来剥夺农民的经营自。

这些问题,实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为,任何权力边界模糊,

也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样,就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性,

不仅包括其运转成本,而且还包括其机会成本的增加,特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说,这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。

为了克服这种不经济性,就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界,

明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是:()真正落实村民自治组织的自治性,

建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后,

实行的一种农村政治安排,

是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”,对广大村民来说,其选择空间是十分有限的。

特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果,而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。

也就是说,在国家主义的权威导向下,要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定,

建立符合基层政府意志的“自治组织”,因此,在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面,并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题,

就必须大力提倡法制权威下的契约精神,将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体,并促使其相关规则的制度化,以此来强化村民自治组织职权的刚性。()限制村民自治组织的经济功能,

通过建立独立的经济合作组织,

为农民走向市场提供组织[]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序,

并没有解决也不可能解决村民与社会,

特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序,表明的是社区组织所必需的结构环境,是社区存在的根据和发展的基础,

是政治学意义上的秩序,是有关与控制与正义相关的问题;市场秩序是经济学意义上的秩序,是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展,

在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。

但是,处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会,

村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织,根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看,

最为现实和有效的市场化组织,

就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[]。

三

农民的公共参与意识正在加强,公共参与的主体和形式呈现多样化,农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。

但是,农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加,在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。

公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[]。在传统农村社会,

家庭才是法定的基本政治单元,广大农民作为皇权下的“子民”,在村庄事务中,只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域,

其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表,个人在社区事务中不具有独立的政治身份。

民国时期,虽然农民的“国民”身份得到了确认,但在严格的保甲体制中,农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务,

而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。

新中国建立之后,在集体化时代的“集权式农村动员体制”下,

农民成为了“社员”,

社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性,法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后,农民成为了“村民”,

获得了经济上的自由,并拥有了参与社区管理的民利。事实上,在国家大力推行村民自治过程中,

特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时,每届选举全国有六亿、占总数%的农民参加了村委会的民主选举,表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方,

村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时,

有部分农民已能够拿起法律武器,

与各级党政组织或干部对簿公堂。

特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织,在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明,我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强,农民的公共参与已经到了新的发展阶段。

但是,我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题:()公共参与主体的分化,形成了新的政治上“有权群体”。据调查,

目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举,并没有建立相应的民主管理体制,村务的管理权在事实上被大约%的管理者和特权者掌握,大多数村民处于农村政治权力的边缘。()农民非制度性参与大量存在,

采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来,农民的增收较为缓慢,而有关农民负担却日益增加,

乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费,而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式,这样在不断积累村民的不满对抗情绪,一旦有动员性力量加入,就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来,

农村社会就会处于动乱之中[]。()农民非法参与有扩大的危险。

近几年来,农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方,

黑恶势力侵入到村级政权,出现了恶人治村,

地痞村霸气焰嚣张,扰乱了正常的生产和生活秩序,农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁,民主和法制遭到了无情的践踏。

()村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内,家族势力作为农村社会的一种自在秩序,得到了国家政权的扶持,家族现象构成了中国社会的外观形态。

但自中国进行转型期之后,稳定的家族势力遭到了冲击,特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展,宗族组织逐渐瓦解,

家族势力受到了前所未有的压制。

但随着农村改革的深入,国家对农村政治的高压式的控制有所减弱,家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。

宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体,一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障,对社会秩序的稳定具有一定的意义;另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织,

破坏了民主政治的基本原则。

版权所有

如何解决现阶段农民公共参与存在的问题,目前的政策性取向较为复杂。

总的来说,

对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为,

都持否定态度,

认为必须进行坚决有力的打击。事实上,对于黑恶势力对农村基层政权的侵入,

已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争,

运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治,取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点:()扩大村民的制度性参与,

规范村民的非制度性参与,限制宗族性参与,将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。

其理由是,村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与,其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进,“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”,

其“经验必然会向上引伸,发展到乡镇”[],即应该按照村民自治所提供公共参与的经验,进行县、市长的直接竞争性选举[],这种传递最终影响到国家民主。

而对于农民的非制度参与要进行具体的分析,特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。

为了让农民能够表达和保护自身的利益,需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织,应该建立农民利益集团,[]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[]。而对于宗族性参与要给予一定的空间,

引导其往利益集团方向发展。()在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时,尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是,村民的非制度参与具有目的和手段不可控性,

经常会造成社会秩序的混乱;宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利,因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与,

不仅不能扩大,而应该尽量减少。这不仅因为,现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质,也没有形成民主参与政治生活的习惯,

多数农民并没有明确的、自觉的民主意识,没有把民主参与当做是自己的权利和义务。

他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与,

而不是目标性参与,

因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督,不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[]。而且还在于,任何公共参与都是需要成本的,

如果在农村社会增加公共领域和公共事务,以求增加村民的公共参与,

其成本基本上都需要由村民负担,而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用,又需要扩充公共权力机构,这样形成的是一种恶性循环。因此,

在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下,还是尽量减少公共领域和公共事务,减少村民的公共参与,以节约公共权力的运作成本。

公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而,现代国家,一方面开放政治领域,

通过公共参与来解决社会发展问题,满足民主政治的基本需求;另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制,以确保社会秩序处于稳态。

特别在有关农民的公共参与问题,因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质,一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度,

以农村社区公共产品的需求和供给为根据;

对于国家层面的政治参与,则赋予农民以公民权,按照国家民主政治的发展需要,来确定农民政治参与的深度和广度。因而,

随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入,乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变,农村社区性事务的范围将有所扩大,

而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定,强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。

这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势:()农民的社区性参与将会有增加,而国家层面的政治性参与将有所减少;()非制度性参与将受到限制和规范,

但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现,有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益;

()各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在,但会受到不同程度的打击和抑制。

参考文献

徐勇:《非均衡的中国政治:城市与乡村比较》,中央广播电视出版社年版。

辛秋水:《中国村民自治》,黄山书社年版。

张静:《基层政权:乡村制度诸问题》,

浙江人民出版社年版。

马戎、刘世定、邱泽奇:《中国乡镇组织变迁研究》,华夏出版社年版。

注释

[]王仲田:《乡村政治:中国村民自治的调查与思考》,

江西人民出版社年版,第页。

[]余力:《中国农村政治:一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》,载《社会主义研究》年第期。

[]童庐、吴从环:《组织重构:农村现代化的社会基础》,

载《天津社会科学》年第期。

[]中共中央:《当前农村经济政策的若干问题》,

载《人民日报》年月日。

[]刘喜堂:《关于乡级民主发展的调查与思考》,载《经济社会体制比较》年第期。

[]王振耀:《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》,

载《中国乡镇政权的现状与改革》,

中国社会出版社年版,第页。

[]王沪宁:《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》,上海人民出版社年版,第页。

[]沈延生:《村政的兴衰与重建》,载《战略与管理》,年第期。

[]参见于建嵘:《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》,商务印书馆年版,结论部分。

[]王克群:《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》,载《资料通讯》(杭州),年第期。

[]朱光磊等:《当代中国社会各阶层分析》,

天津人民出版社年版,第页。

[]斯梅尔塞:《变迁的机制和适应变迁的机制》,载《国外社会学》,

年第期。

[]徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社年版,

第页。

[]张晓山:《走向市场:农村的制度变迁与组织创新》,经济管理出版社年版,第—页。

[]参见于建嵘:《会员制经济——组合经济的理论和实践》,

中国青年出版社年版,第—页。

[]张厚安、徐勇、项继权等:《中国农村村级治理》,华中师范大学出版社年版,

第页。

[]于建嵘:《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》,载《中国农村观察》年第期。

[]荣敬本等:《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》,

中央编译出版社年版,

第页。

[]崔之元:《“混合宪法”与中国政治的三层分析》,载《战略与管理》年第期。

[]参见高友谦:《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》,载《农村经济与社会》年第期。

[]郑法:《农村改革与公共权力的划分》,载《战略与管理》年期。

现代化乡村治理体系篇

关键词:农村政治乡镇体制村治结构公共参与

长期以来,人们对中国农村、农业和农民问题的关注,

多侧重于经济和文化方面的探讨,“很少有人关注和深入研究乡村政治问题,尤其是广大农民的政治参与问题”[]。事实上,

农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程,而且制约着“三农问题”的最终解决。

因为,

“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向,不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系,那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[]。

甚至可以说,

如果离开农村政治视野,任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。

本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察,试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。

一

国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化,以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源,

对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用,农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。

从世纪初开始,中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明,对于象中国这样一个后发展的民族国家,现代化是与农村动员紧密联系在一起的。

只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合,才能获得国家现代化的经济和政治资源。

事实上,这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。

无论是晚清的农村改革,还是时期的农村建设;无论是新中国的集体化运动,还是新时期的村民自治,就其总的历史状况和目标而言,

都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说,

中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型,而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展,

“政府要在农村发展中扮演主导角色,

而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后,在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期,

实行了高度集权的政社合一体制,国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段,

国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制,极大地强化了国家的社会动员能力,

也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革,最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定,

“这就是实行生产责任制,特别是联产承包制,实行政社分设”[]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制,

成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。

“乡政村治”体制的“乡政”,是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上,

特别是体现在乡政府的职能上,从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面,都突出一个“政”字。

而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中,“乡政”代表着国家权力,

具有系统而完整的组织机构,而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源,控制着和主导着农村的发展。这主要表现在:()体制废除时,

国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来,

特别是经过近二十年的农村基层政权建设,全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。

这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权,以保证国家权力自中央到地方的统一性。()各乡镇政权配备了大量的国家工作人员,

特别是随着公务员制度在乡镇的推行,大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍,乡镇干部的整体素质有了较大的提高,

他们在乡镇政权的各个岗位上,确保了国家法律和政策的实施。

()普遍建立了乡镇财政制度,

乡镇政府具有了一定的财政自,提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。()乡镇企业有所发展,增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业,

在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。

但是,目前的“乡政”也存在诸多问题,

极大地影响了乡镇政权的施政能力,乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。()体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突;乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置;

政府职能部门条块分割,乡镇政府的管理职能受到肢解,

政府功能和权力残缺不全等问题。

()人员臃塞,乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在—人之间,

有的甚至超过人。乡镇政权人员的臃塞,势必增加乡镇财政的负担。

据对全国个农民负担监测县调查,平均债务额.万元,平均净负债.万元。乡镇财政濒临破产。[]()乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺,

工作效能差和制度化程度低,其行为具有明显的短期性和寻租性,

现象较为严重。

特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利,采取各种名目增加农民负担,

并在与民争利时采取许多非法的失范行为,造成干群关系紧张,乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

为了解决乡镇体制存在的问题,各级政府一直在进行积极的探索。

目前有两种不同的改革方案:()强化乡镇体制。主张者认为,应该继续强化国家对农村社会的主导作用,大力加强乡镇体制建设,其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时,

采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化,特别是要县级政权要简政放权,下放各部门在乡镇的下设机构,以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[]。有研究者认为,

要强化乡镇体制,还必须将社会体制的下线伸入到村[],即将政府组织延伸至行政村,实行“乡治、村政、社有”[],

也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化,

在村一级实行行政化体制,在村民小组一级实行村民自治体制。()弱化乡镇体制。持这种观点者认为,

乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑,即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展,

以及传统的权力文化向现代权利文化的转变,国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域,农村社会将最终完成从身份到契约的过渡,

实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[]。其政策性主张是撤乡并镇,在确保国家基本行政职能下沉的同时,逐渐实现国家行政权力体制上移,

达到乡镇社区自治。事实上,

近几年来,

在一些市场经济较发达的地区,开始实行乡镇规模调整,

有的地方有/的乡镇被撤并,

取得了一定的成效[]。

毫无疑问,现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为,如果没有国家强制性的影响,

传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是,

没有农村的发展,国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是,在市场化进程中,

应该建立什么样的管理模式,才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中,乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。

这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定,

其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看,国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效,

而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说,国家应该通过一种法制方式,

将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标,通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中,

应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。

对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标,则依靠法律手段,进行职能部门的法制管制;对于农村经济的管理,根据市场化的进程,

应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。

而对于农村社区性事务,应在国家授权性的法律权威下,实现广泛的自治,

在村一级实行村民自治,在乡镇一级实行社区自治。

二

村级治理体制处于结构性转型之中,

村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径,农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突,

农村政治制度化建设落后于现实需求,极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。

目前,中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。

如果说,年开始实行的家庭联产承包责任制,

实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革,改变了农民与集体经济组织之间的关系;那么,从年开始进行的农村第二步改革,

通过改农产品统购统销制度为合同制,取消生猪、蛋品派购,

实行市场价格,则在改变国家与农民之间的关系。自此之后,

市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果,就是促使社会流动增加,并使中国农村社会的分层结构发生变化,

即农民职业分化和经济差距的扩大,

从而改变了原来的刚性的城乡二元结构,并在此基础上形成了新的利益关系。但是,这种因市场化取向而产生的社会分化,又受到了土地集体所有制的制约和影响。

正是在这种多样化的制度性冲击和约束下,决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系,特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说,一方面,

由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约,形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系;另一方面,由于社会利益主体的分化,特别是“农民阶级的大分化,

瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[],

中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而,“分化本身并不足以导致现代化。

发展是分化(既有社会的分工)和整合(在一个新的基础上将分化的结构联系起来)互相作用的过程”[],为了达到这一整合,国家需要向农村社会输入新的政治制度规则,这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治,

即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务,有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务,

将社会主义民主落实到最基层,

保证国家对农村基层社会的有效治理[]。这一体制形成和发展的过程,

大体分为两个阶段。

第一阶段是年至年,全国各地普遍废除了政社合一的体制,在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举,但村级组织建设开始规范,

村级干部也在精简。第二阶段是年以后,随着《村组法》的实施,

从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。

在这个阶段,主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动,

并在全国建立了一批示范县。

到目前为此,全国(除台湾和港奥外)基本上都实行了村民自治体制,并普遍进行四至五届村委会选举,共有万多个村民委员、万名村委会干部由村民直接选举产生。

各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。

但是,村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突:()农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具,

在村级正式组织中处于领导核心位置。

可村委会作为村民自治组织,是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的,在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在,必然影响到农村政治的统一性。

而为了解决这些冲突,

有些地方在乡镇党政的支持下,

采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。

()国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。

从国家立法上来看,村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系,将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化,

最主要表现在,村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生;农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。

这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题,也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力,

一方面通过强化对村级党组织的领导,并通过建立村级党组织来控制村民自治组织;另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。

()村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定,村委会不仅管理着村集体的土地和财产,

还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务,并需承担本村生产的服务和协调工作。因此,

人们按照时期的习惯思维,将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名,将村委会职能扩大,不断强化村委会的经济功能,

使之向经济组织方向发展,并以此来剥夺农民的经营自。

这些问题,实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为,

任何权力边界模糊,也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样,就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性,

不仅包括其运转成本,而且还包括其机会成本的增加,

特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说,

这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。

为了克服这种不经济性,就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界,明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是:()真正落实村民自治组织的自治性,

建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后,实行的一种农村政治安排,

是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”,对广大村民来说,

其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果,

而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。

也就是说,在国家主义的权威导向下,要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定,

建立符合基层政府意志的“自治组织”,因此,

在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面,并不存在实际意义的约定和更改。

要克服这些问题,就必须大力提倡法制权威下的契约精神,将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体,并促使其相关规则的制度化,以此来强化村民自治组织职权的刚性。

()限制村民自治组织的经济功能,

通过建立独立的经济合作组织,

为农民走向市场提供组织[]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序,并没有解决也不可能解决村民与社会,

特别是村民与市场的关系。

村庄内部的秩序,表明的是社区组织所必需的结构环境,是社区存在的根据和发展的基础,是政治学意义上的秩序,是有关与控制与正义相关的问题;

市场秩序是经济学意义上的秩序,是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展,在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是,

处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会,

村民进入社会需要许多中间的渠道。

村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织,根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看,

最为现实和有效的市场化组织,就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[]。

三

农民的公共参与意识正在加强,公共参与的主体和形式呈现多样化,农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。

但是,农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加,在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。

公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[]。在传统农村社会,

家庭才是法定的基本政治单元,广大农民作为皇权下的“子民”,

在村庄事务中,只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域,其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表,个人在社区事务中不具有独立的政治身份。

民国时期,虽然农民的“国民”身份得到了确认,但在严格的保甲体制中,

农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务,而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后,在集体化时代的“集权式农村动员体制”下,农民成为了“社员”,

社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性,法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后,农民成为了“村民”,获得了经济上的自由,

并拥有了参与社区管理的民利。事实上,在国家大力推行村民自治过程中,

特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时,每届选举全国有六亿、占总数%的农民参加了村委会的民主选举,表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方,村民已在事实上享有了村务的管理权。

而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时,有部分农民已能够拿起法律武器,与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织,

在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明,我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强,

农民的公共参与已经到了新的发展阶段。

但是,我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题:()公共参与主体的分化,形成了新的政治上“有权群体”。据调查,

目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举,

并没有建立相应的民主管理体制,村务的管理权在事实上被大约%的管理者和特权者掌握,大多数村民处于农村政治权力的边缘。()农民非制度性参与大量存在,

采取集体行动对抗基层党政的事件增多。

这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来,农民的增收较为缓慢,

而有关农民负担却日益增加,乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费,

而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式,这样在不断积累村民的不满对抗情绪,一旦有动员性力量加入,就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来,

农村社会就会处于动乱之中[]。()农民非法参与有扩大的危险。近几年来,农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方,

黑恶势力侵入到村级政权,出现了恶人治村,地痞村霸气焰嚣张,扰乱了正常的生产和生活秩序,

农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁,民主和法制遭到了无情的践踏。

()村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。

在很长的历史时期内,家族势力作为农村社会的一种自在秩序,得到了国家政权的扶持,家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后,

稳定的家族势力遭到了冲击,特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展,宗族组织逐渐瓦解,

家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入,国家对农村政治的高压式的控制有所减弱,家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体,

一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障,

对社会秩序的稳定具有一定的意义;另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织,破坏了民主政治的基本原则。

如何解决现阶段农民公共参与存在的问题,目前的政策性取向较为复杂。总的来说,对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为,都持否定态度,

认为必须进行坚决有力的打击。事实上,对于黑恶势力对农村基层政权的侵入,已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争,

运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治,取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点:()扩大村民的制度性参与,

规范村民的非制度性参与,限制宗族性参与,将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。

其理由是,村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与,其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进,“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”,

其“经验必然会向上引伸,发展到乡镇”[],即应该按照村民自治所提供公共参与的经验,进行县、市长的直接竞争性选举[],

这种传递最终影响到国家民主。

而对于农民的非制度参与要进行具体的分析,特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益,

需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织,应该建立农民利益集团,[]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[]。

而对于宗族性参与要给予一定的空间,引导其往利益集团方向发展。()在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时,尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是,

村民的非制度参与具有目的和手段不可控性,经常会造成社会秩序的混乱;宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利,因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与,

不仅不能扩大,而应该尽量减少。这不仅因为,现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质,

也没有形成民主参与政治生活的习惯,多数农民并没有明确的、自觉的民主意识,

没有把民主参与当做是自己的权利和义务。

他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与,而不是目标性参与,

因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督,不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[]。

而且还在于,任何公共参与都是需要成本的,如果在农村社会增加公共领域和公共事务,以求增加村民的公共参与,其成本基本上都需要由村民负担,

而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用,

又需要扩充公共权力机构,这样形成的是一种恶性循环。因此,

在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下,还是尽量减少公共领域和公共事务,减少村民的公共参与,以节约公共权力的运作成本。

公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。

但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而,现代国家,一方面开放政治领域,通过公共参与来解决社会发展问题,

满足民主政治的基本需求;另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制,

以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题,因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质,

一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度,以农村社区公共产品的需求和供给为根据;对于国家层面的政治参与,则赋予农民以公民权,

按照国家民主政治的发展需要,来确定农民政治参与的深度和广度。因而,

随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入,乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变,农村社区性事务的范围将有所扩大,

而国家政治层面将往县级政权提升。

而为了农村社会秩序的稳定,强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势:()农民的社区性参与将会有增加,而国家层面的政治性参与将有所减少;()非制度性参与将受到限制和规范,

但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现,有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益;()各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在,但会受到不同程度的打击和抑制。

参考文献

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中央广播电视出版社年版。

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张静:《基层政权:乡村制度诸问题》,

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马戎、刘世定、邱泽奇:《中国乡镇组织变迁研究》,

华夏出版社年版。

注释

[]王仲田:《乡村政治:中国村民自治的调查与思考》,江西人民出版社年版,第页。

[]余力:《中国农村政治:一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》,载《社会主义研究》年第期。

[]童庐、吴从环:《组织重构:农村现代化的社会基础》,载《天津社会科学》年第期。

[]中共中央:《当前农村经济政策的若干问题》,载《人民日报》年月日。

[]刘喜堂:《关于乡级民主发展的调查与思考》,

载《经济社会体制比较》年第期。

[]王振耀:《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》,

载《中国乡镇政权的现状与改革》,中国社会出版社年版,

第页。

[]王沪宁:《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》,上海人民出版社年版,第页。

[]沈延生:《村政的兴衰与重建》,

载《战略与管理》,

年第期。

[]参见于建嵘:《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》,商务印书馆年版,结论部分。

[]王克群:《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》,载《资料通讯》(杭州),年第期。

[]朱光磊等:《当代中国社会各阶层分析》,天津人民出版社年版,

第页。

[]斯梅尔塞:《变迁的机制和适应变迁的机制》,载《国外社会学》,

年第期。

[]徐勇:《中国农村村民自治》,

华中师范大学出版社年版,第页。

[]张晓山:《走向市场:农村的制度变迁与组织创新》,经济管理出版社年版,第—页。

[]参见于建嵘:《会员制经济——组合经济的理论和实践》,

中国青年出版社年版,第—页。

[]张厚安、徐勇、项继权等:《中国农村村级治理》,华中师范大学出版社年版,第页。

[]于建嵘:《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》,载《中国农村观察》年第期。

[]荣敬本等:《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》,中央编译出版社年版,

第页。

[]崔之元:《“混合宪法”与中国政治的三层分析》,

载《战略与管理》年第期。

[]参见高友谦:《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》,载《农村经济与社会》年第期。

[]郑法:《农村改革与公共权力的划分》,载《战略与管理》年期。