义务教育制度范文
义务教育制度篇
第二条义务教育必须贯彻国家的教育方针,积极进行教育改革,
努力提高教育质量,使儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展,为提高全民族的素质,培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设人才奠定基础。
学校应对学生进行爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的教育,
共产主义理想教育和社会主义民主、法制、纪律教育。
第三条本省各级人民政府和所有机关、团体、企业事业单位、学校以及家庭都有义务保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利,使儿童、少年按时入学,并受完义务教育。
第四条凡年满六周岁的儿童,不分性别、民族、种族,
应当入学接受规定年限的义务教育。条件暂不具备的地方,入学年龄可以推迟到七周岁。
特别困难的地方,还可以适当推迟入学年龄。
第五条学校应积极推广使用全国通用的普通话,教师应努力做到用普通话教学。
第六条义务教育分为初等教育和初级中等教育(包括初级中等职业技术教育,下同)两个阶段。在巩固普及初等教育的基础上,
普及初级中等教育。
年,全省基本普及初等教育,少数经济文化较发达的地方普及初级中等教育。年,
全省百分之七十的地方普及初级中等教育。本世纪末,全省基本普及初级中等教育。
各市、县(含县级市、区,下同)人民政府根据全省实施义务教育的步骤,结合当地经济文化发展状况,确定本地区实施义务教育的具体步骤。
第七条在国家统一确定义务教育的基本学制年限之前,
本省的学制年限以实行小学六年、初中三年的“六、三”制为主。有的学校经省教育主管部门批准,也可以试行小学五年、初中四年的“五、四”制或九年一贯制。
第八条实施义务教育的工作由各级人民政府负责,
实行在省人民政府统一领导下的省、市(地)、县、乡(镇)四级管理体制。
同时,应充分发挥村民委员会在实施义务教育中的作用。
第九条各级人民政府应对初等学校和初级中等学校的设置统一规划,
合理布局,保证适龄儿童、少年按时就近入学。
学校的新建、撤销、合并、搬迁,必须履行审批手续;村办小学经乡人民政府同意后,
报县教育主管部门批准;农村的中心小学、城市的小学及城乡初级中等学校由县教育主管部门提出意见,报同级人民政府批准。
要创造条件,为盲、聋哑、弱智儿童和少年设置特殊教育学校(班)。
应该将虽有生理缺陷和残疾但不妨碍学习的儿童、少年吸收到普通中、小学上学。
民族自治地方的自治机关,可以为经济困难、居住分散的少数民族山区,设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学。
鼓励企业、事业单位和其他社会力量(包括个人)采用多种形式,按照国家规定的基本要求,为普及义务教育兴办各类学校。
城乡建设发展规划必须包括相应的义务教育设施。城市建设住宅区新建住宅,必须按照城乡建设规划的要求,同时新建或扩建中、小学。
第十条父母或其他监护人必须使适龄子女或被监护人按时接受规定年限的义务教育。
适龄儿童、少年因疾病等特殊原因,需要延缓入学或免予入学的,由其父母或其他监护人提出申请,
经乡(镇)人民政府或城市街道办事处批准。
学校不得拒绝按规定入学的适龄儿童、少年入学,不得非法强迫学生退学。
禁止任何组织或者个人招用应该接受义务教育的适龄儿童、少年做工、经商、当学徒或从事其他工作。
不得利用宗教进行妨碍义务教育实施的活动。
第十一条对按规定接受义务教育的学生免收学费。
对家庭经济困难的学生可减免杂费。有条件的地方可以免收杂费,革命老根据地、少数民族地区、贫困地区等,
已实行免收杂费的继续免收杂费。减免的杂费金额,
应由当地人民政府拨款解决,非教育部门举办的中、小学由举办单位负责解决。
在初级中等学校和部分小学实行助学金制度,
具体办法和标准,由县人民政府制订。
第十二条实施义务教育所需的事业费和基本建设投资,
由各级人民政府和办学单位负责筹措,予以保证。
省人民政府应参照国家有关规定,制定我省小学和初级中学的人员编制、经费、校舍、设备标准。
第十三条各级人民政府用于义务教育的财政拨款的增长比例,
应高于财政经常性收入的增长比例,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。
各级的机动财力,以及国家拨给革命老根据地、少数民族地区、贫困地区的补助经费,
应安排一部分资金,用于实施义务教育,乡财政收入应主要用于义务教育事业。
农村教育事业费附加,
由乡(镇)人民政府征收或由县人民政府责成税务机关代收,其使用范围,按省人民政府的有关规定执行。按产品税、增值税、营业税一定比例计征的教育费附加,
由税务机关负责征收,用于改善中、小学校的办学条件。
鼓励社会团体和各界人士自愿捐资助学。
第十四条教育事业费预算每年由财政部门核实后,由教育主管部门统一掌握使用。教育主管部门要管好、用好,不得挪作他用。
财政部门应在财政收入的可能范围内,尽量照顾到教育的特点及时拨款,
以保证事业的需要。在执行中,审计部门要加强监督检查。
任何组织或者个人不得侵占、克扣、挪用义务教育经费。
严格控制社会各方面向学校征收费用,严禁向学校乱摊派。学校不得向学生家长及其单位滥收费用。
第十五条各级人民政府和办学单位要努力改善办学条件,
使学校教育设施逐步达到国家和省规定的要求。对不符合安全要求的校舍,必须及时维修、重建或迁建。
农村中、小学新建、扩建和维修校舍经费不足的,
按照有关规定,
由乡(镇)人民政府提出集资办法,
提请同级人民代表大会审议决定,报县人大常委会和县人民政府备案。县以上人民政府对贫困、落后地区中、小学校舍的建设,应予以适当补助。
任何组织或者个人,不得破坏、侵占学校的校舍、场地和设备。
未经县以上教育主管部门批准,学校不得将校舍、场地出租、转让或移作他用。
第十六条全社会应当尊重教师。
教师的合法权益受法律保护。禁止侮辱、殴打教师。教师应当热爱社会主义教育事业,爱护学生,
忠于职责,为人师表。禁止教师体罚学生。
各级人民政府和办学单位,应积极采取措施,
努力提高教师的社会地位,逐步改善中、小学教师的物质待遇。给教师的政策性补贴,
地方财政应予保证。在同等条件下,应优先解决教师住房问题。
公办教师就医与当地国家机关干部享受同等待遇。
中、小学民办教师的报酬,应相当于当地同级学校公办教师的平均工资水平。
经济条件较差的地方,不得低于当地村干部的平均收入水平。其资金来源,除国家补助外,由乡(镇)人民政府统筹解决,
按月发给。
乡(镇)人民政府应逐步自筹资金建立民办教师福利基金,用于民办教师的福利待遇、医疗保健和养老费用。民办教师不承担义务工,可以承包或不承包责任田。
第十七条县以上人民政府应认真办好师范教育。应加强在职教师进修工作,组织教师通过函授、电视教育等形式,
提高文化和业务素质。有计划地实现小学教师具有中等师范学校毕业以上水平,初级中等学校的教师具有高等师范专科学校毕业以上水平。
第十八条教育主管部门应根据国家有关规定,
对教师进行资格考核。考核合格的颁发资格证书,不合格的要进行培训,培训后仍不合格的应调整做其他工作。
民办教师的资格审定,
由县教育主管部门负责,
民办教师的聘用、辞退,由乡(镇)人民政府根据县教育主管部门的有关规定决定。
不得吸收不符合教师条件的人员担任教师。
第十九条鼓励教师长期从事教育事业。
未经省教育主管部门批准,任何单位不得截留分配去中、小学任教的师范和其他院校的毕业生。未经地、市、州教育主管部门批准,
任何单位不得抽调中、小学教师改做其他工作,违反的必须纠正。
第二十条各级人民政府应在师资、经费等方面采取得力措施,帮助革命老根据地、少数民族地区、贫困地区实施义务教育。
第二十一条县以上教育主管部门应逐步建立督学(视导)制度。督学负责视察、督促和指导本地区义务教育的实施。
第二十二条认真执行本办法,
有下列事迹之一的单位和个人,
由人民政府给予表彰和奖励:
(一)实施义务教育成绩显著的;
(二)捐资助学,发展义务教育事业贡献突出的;
(三)长期从事教育事业,在教育、教学工作中取得优异成绩的。
第二十三条对违反本办法有关规定的单位和个人,
按下列规定处理:
(一)适龄儿童、少年未经批准,不按时入学接受义务教育或中途辍学的,
由乡(镇)人民政府或城市街道办事处对其父母或其他监护人进行批评教育,并采取有效措施责令其父母或其他监护人送子女或被监护人入学。
(二)学校拒收按规定入学的适龄儿童、少年入学或非法强迫学生退学以及教师体罚学生的,
由当地教育主管部门进行批评教育,并责令纠正;情节严重的,
对直接责任者给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
(三)对招用应该接受义务教育的适龄儿童、少年做工、经商、当学徒或从事其他工作的,由当地人民政府进行批评教育,
责令停止招用;情节严重的,
可以并处罚款,
由工商行政管理部门责令停止营业或者吊销营业执照。
(四)侵占、克扣、挪用义务教育经费或破坏、侵占学校校舍、场地和设备的,由当地人民政府对直接责任者给予行政处分,
并责令限期退还;造成损失的,责令赔偿损失;情节严重构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
(五)擅自将校舍、场地出租、转让或移作他用的,由县以上教育主管部门追究学校领导及有关人员的责任,按情节轻重分别给予教育批评、行政处分,并收回校舍、场地,
没收非法所得。
(六)侮辱、殴打教师,
扰乱教学秩序的,由公安机关依照有关规定处理;情节严重构成犯罪的,
由司法机关依法追究刑事责任。
第二十四条本办法由省教育主管部门负责解释。
义务教育制度篇
一、完善农村义务教育“以县为主”的管理体制
按照“在国务院领导下,地方政府负责、分级管理、以县为主”的要求,进一步完善责任明确、财政投入稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责农村义务教育实施工作;
县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责农村义务教育实施工作。
市人民政府负责制定全市农村义务教育发展规划,组织协调农村义务教育发展;审核上报和分解下达全市中小学教职工编制;加大财政转移支付力度,按省确定的分担比例足额安排落实市政府承担的“两免一补”相关经费和农村中小学校舍维修改造资金;
组织实施助学活动,
加强教育督导检查。
县(区)人民政府负责制定本地农村义务教育发展规划,组织实施农村义务教育;合理调整农村中小学布局;
根据市下达的中小学教职工编制核定学校教职工编制;负责农村中小学校长、教职工的管理;调整财政支出结构,增加教育经费预算,
确保教职工工资按时足额发放;统筹安排农村中小学公用经费及校舍建设和危房改造资金,组织实施农村中小学危房改造和校舍建设,改善办学条件;落实农村贫困家庭寄宿学生补助生活费,
开展助学活动;指导农村中小学的教育教学工作;维护学校的治安、安全和正常的教学秩序;对乡镇人民政府有关教育工作和农村中小学进行督导评估。
乡镇人民政府负责组织和督促适龄儿童少年入学,帮助解决适龄儿童少年接受义务教育困难,
防止义务教育阶段学生辍学;维护学校的治安、安全和正常的教学秩序,
治理和净化校园周边环境;按有关规定协调做好新建、扩建校舍所需土地的划拨工作;积极筹措资金改善农村中小学办学条件,支持农村义务教育发展。充分调动乡村两级办学的积极性,
发挥村民自治组织在农村义务教育中的作用。
二、健全农村义务教育政府投入保障机制
(一)加大义务教育投入。义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省级人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费由各级人民政府根据国务院和省的规定分项目、按比例分担。
县(区)政府要调整财政支出结构,
把增加对农村义务教育的投入作为建设公共财政体制的重点,确保农村义务教育经费的“三个增长”。各级人民政府对教育的财政拨款,不仅年初预算时要做到“三个增长”,
年终决算时也要达到“三个增长”。同时要做到新增教育经费主要用于农村。鼓励社会各界依法捐资助学。
(二)健全教师工资保障机制。进一步完善教师工资发放体系,
严格执行工资专户管理和财政直发制度,确保教师工资按时发放。
教师的平均工资水平应不低于当地公务员的平均工资水平。
教职工的住房公积金、医疗保险、养老保险、失业保险等社会保障费用除按规定应由个人负担的部分外,
由市、县(区)财政负责落实。各地不得通过挤占公用经费或要求学校通过创收解决教师工资、津补贴和社会保障费用。建立教职工工资发放月报制度,
加强社会监督。对不能保证教职工工资发放,
挤占挪用教职工工资的县(区),一经查实要追究有关领导责任。
(三)完善公用经费保障机制。提高公用经费保障水平,全面达到国家和省定农村小学、初中生均预算内公用经费拨款标准,
确保农村义务教育经费保障机制改革中中央、省、市和县(区)安排的预算内公用经费、补助资金足额落实到每所农村学校。
(四)建立健全中小学校舍维修改造长效机制。
县(区)人民政府要切实承担农村义务教育阶段中小学危房改造和校舍维修的投入责任,
建立危房定期勘查、鉴定制度,将农村义务教育阶段中小学危房改造纳入社会经济发展规划,按规定落实中小学校舍维修改造专项资金,认真组织实施好危房改造和学校食堂、饮水设施、厕所改造项目,
消除卫生安全隐患。
要将新增危房的改造列入本级事业发展计划,确保及时消除。
三、加强教育经费管理
(一)强化预算和资金管理。
全面贯彻落实《四川省人民政府关于深化农村义务教育经费保障机制改革的实施意见》(川府发[**]号)精神,确保农村义务教育经费保障机制改革资金在各级预算中单列,专款专用,
不得挪作发放教师工资、津补贴和偿还债务等。
积极推进农村义务教育阶段学校预算编制制度改革,将各项收支全部纳入预算管理。
建立健全预算资金支付管理制度,严格按照预算办理各项支出。学校要严格按规定范围和标准安排使用经费,定期公布收支情况,
严禁挪作他用。对挪用农村义务教育经费的,要严肃处理。
(二)坚决制止乱收费。实施农村义务教育经费保障机制改革的地方,学校只能按规定收取作业本费和寄宿生住宿费,严禁再向学生收取任何费用。
严禁学校代收保险费、体检费,坚决制止教育行政部门和学校收取任何形式的折扣,学生保险、体检由提供服务部门向学生直接收取。
任何单位和部门不得向学校和学生乱摊派、乱收费。教育行政部门要会同有关部门加强监督检查,严肃查处违规收费行为。
(三)加强教育经费使用的监督和审计。严禁任何部门和单位以任何理由截留、挤占、挪用教育经费。
对违反规定的,依法依纪严肃查处并追究相关部门、单位和人员的责任。
(四)保护和利用好教育资源。县(区)教育行政部门要统筹规划和管理,保护和利用好教育资源,
防止教育资源的流失,
对撤并学校的可用设备、设施,
要划归合并学校继续使用,对土地、校舍等其他固定设施,
要首先用于发展农村学前教育,其次用于发展职业教育、成人教育和开展教育综合实践活动。
(五)积极化解学校债务。
县(区)政府要高度重视学校债务问题,按照省、市政府的要求和“冻结、剥离、审计、化解”的原则,在年内将农村义务教育“普九”债务予以化解。
要积极做好相关工作,不得因债权人追索债务影响学校正常教育教学秩序。坚决防止发生新的义务教育负债。
四、建立农村义务教育队伍建设保障机制
(一)加强农村中小学编制管理。认真执行《四川省人民政府办公厅关于印发〈四川省中小学教职工编制标准试行办法〉的通知》(川府办发电[**]号),
科学核定农村中小学教师编制,确保农村中小学教学的需要。根据农村边远山区中小学实际,研究制定符合农村边远山区教育特点的农村中小学教职工编制管理办法。
坚持中小学教职工编制总量控制、超编分流、缺编即补的原则。中小学校要按照核定的编制补充人员,
严禁超编进人。学校有空缺编制要及时优先补充专任教师,确保学校教学工作需要。师范学校、教师进修学校、各类成人中专学校、教研室、特殊教育学校、工读学校、幼儿园、小学附设学前班不得挤占和挪用农村义务教育学校教职工编制。
加强教师岗位管理,
对各类在编不在岗的人员必须限期与学校脱离关系。
病休年以上(符合办理病退手续的要限期办理病退手续)和离职进修两年以上的人员以及符合有关政策规定、经县级以上人事部门批准办理了离岗待退手续、按规定领取离岗待退人员工资福利的人员,
可以列为编外,不占用学校编制。
中小学一律不准新增经费自筹事业编制,对现有经费自筹事业编制,根据编制政策,
在核定的中小学教职工编制总数内逐步调整,并将原经费自筹事业编制予以冲销。
县(区)人事部门,根据教育部门提供的教师需求计划,负责本行政区域内农村义务教育教师补充计划的综合核定。
高度重视解决村小缺编和教师配备问题,按村小学生人数合理配备教师,
每个教学点必须保证有名以上的正式在编教师任教。
(二)完善农村义务教育教师队伍和校长队伍管理体制。认真贯彻《中华人民共和国义务教育法》和《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》(国发[**]号)、《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》([**]号)、《四川省人民政府关于贯彻实施〈国务院关于基础教育改革与发展的决定〉的意见》(川府发[**]号)精神,进一步理顺农村义务教育教师队伍和校长队伍管理体制。
(三)依法实施教师资格制度。严把农村中小学教师队伍入口关,坚持从具备教师资格的人员中择优聘用(任)教师,建立新聘教师公开招聘制度。严格执行教师持证上岗制度,
凡在农村中小学从事教育教学工作的人员必须依法取得相应的教师资格。对不具备教师资格的人员不得进入学校从事教育教学工作。对已在学校工作的不具备教师资格的人员要及时调整出教师队伍。
违背《教师法》和《教师资格条例》相关规定的教师,一律撤销其教师资格。
(四)进一步深化农村中小学人事制度和分配制度改革。认真落实人事部、教育部《关于深化中小学人事制度改革的实施意见的通知》(国人部发[**]号)精神,
全面推行教职工聘用(任)制。根据国家和省的有关规定制定符合农村中小学实际的教职工聘用(任)制实施办法,
加强教职工聘用(任)制实施工作的管理、监督和指导。
积极推进农村中小学校教师分配制度改革。县级人民政府保障财政投入,
积极探索农村中小学校人员经费实行按学校编制总额包干的办法。学校在按国家统一制定的工资标准兑现教师基本工资基础上积极探索按教师工作数量、工作质量实行“绩效工资制”分配方式,
真正体现“按劳取酬、优教优酬”的分配原则。
(五)加强农村中小学校长和教师队伍建设。建立农村中小学校长选拔和培养机制,
加强校长后备人才和骨干教师队伍建设,切实形成一支政治合格、结构合理、数量足够、与农村义务教育发展需要相适应的高素质校长和教师队伍。完善农村义务教育阶段学校教师培训、培养长效机制,不断提高农村中小学教师整体素质。按照“地方负责、分级管理”的原则,
采取有效措施,核拨农村中小学教师和校长继续教育经费。农村中小学校要从学校公用经费中安排%的经费用于本校教师和校长的继续教育。县级教育行政部门要加强对区域内农村中小学教师和校长培训、培养的组织规划。
(六)合理配置教师资源,建立中小学教师服务期制度和定期交流轮换制度。巴中市区和县城中小学年以后新聘用(任)的教师原则上应到乡镇及其以下农村学校支教服务年以上才能晋升中、高级专业技术职务。
凡在同一学校任教满年且年龄男岁、女岁以下的教师,原则上应在本乡镇内进行交流轮换。对有在乡村或薄弱学校任教年以上经历的城镇中小学教师,
在参评部级、省级和市级优秀教师、特级教师时,同等条件下优先。
安排交流轮换而不服从者,
当年年度考核等次最高只能评定为“基本合格”,三年内不得评优选模。各地要采取措施,制定优惠政策,
鼓励城镇学校教师和大中专毕业生到边远贫困地区和农村中小学校任教。
(七)提高农村教师待遇,
稳定农村教师队伍。县(区)人民政府要采取措施鼓励教师到村小任教。
对长期在村小工作且业绩突出的村小教师在评定职称时,同等条件下优先。适当提高农村义务教育学校中、高级教师职务聘用岗位比例,
为农村义务教育学校教师晋升中、高级职务创造条件。
(八)加强农村中小学教师的师德建设。完善教师考核制度,建立科学的师德考核评价体系,
严格实行师德“一票否决”制。
建立健全师德建设责任制度,县(区)教育行政部门主要负责人为本县(区)教师师德建设工作的第一责任人,学校校长为本校教师师德建设的直接责任人,要切实加强对教师师德建设工作的领导,不断提高农村中小学教师思想道德素质。
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围绕“加快发展、科学发展、又好又快发展”的总体取向,促进教育优先发展,办好人民满意的教育,为我市提供人才保障和智力支撑,
现就进一步深化我市农村义务教育管理体制改革提出如下实施意见。
五、扎实抓好农村贫困家庭学生资助工作
(一)完善农村贫困家庭学生资助体系。高度重视解决“入学难”,通过实施“两免一补”及其他社会资助措施,做到不让学生因家庭困难而失学,
不断提高义务教育阶段的入学率,防止适龄儿童、少年辍学。
(二)全面落实“两免一补”政策。
市级财政要安排落实并及时拨付按比例应承担的“两免一补”资金。县级财政要足额落实农村贫困家庭寄宿学生的生活补助费用。认真做好农村义务教育阶段贫困家庭学生的界定工作,
严格评定标准和评定手续,坚持公示制度,做到公开、公平、公正。加强“两免一补”资金的监管和审计,确保资金按时足额到位。
(三)加强国家规定课程教材、省定地方课程教材和教辅资料的管理。严禁对学生统一收费征订教辅资料,学校不得以任何名目向学生收取涉及教科书的任何费用。探索建立循环使用教科书制度,努力提高教科书的使用效益。
六、合理调整农村中小学布局
(一)合理调整农村小学布局。
遵循“小学就近入学,初中相对集中”的原则,根据学生生源、办学条件、地理位置、交通条件等因素和未来社会发展、人口发展和教育发展的需要,合理调整学校布局,优化配置教育资源。
村小(教学点)的设置,原则上一村一校。村校要保留—年级,确保小学低年级学生方便入学。
(二)加强乡镇中心小学建设。按照《义务教育阶段办学条件基本标准》,搞好乡镇中心小学建设。
在乡镇区划调整中,被撤并乡镇的中心小学必须保留。
每个乡镇所在地要办好所中心小学。各地应根据城镇化发展和城镇学生入学的需求,采取新建或扩建学校的办法,切实解决大班额问题。
积极推进寄宿制学校建设。
(三)抓好初中布局调整和建设。以县(区)为单位规划农村初中布局,加强薄弱初中改造,
扩大规模并积极创造条件实行寄宿制,保证居住分散的适龄少年进入初中学习。通过加强初中建设,
切实将乡镇初中班额控制在人以内。
农村中小学布局调整后的学校建设,要与农村中小学危房改造、农村寄宿制学校和农村中小学现代远程教育有机结合,统筹安排。
新建、扩建学校要符合国家规定的选址要求和建设标准,适应教育教学需要,因地制宜,本着安全、经济、适用、节俭的原则实施。
七、推进县域内义务教育均衡发展
树立教育均衡发展理念。县(区)人民政府及市、县(区)教育行政部门要将促进区域内义务教育均衡发展、促进教育公平作为加快教育发展的重要内容。
建立推进义务教育均衡发展的工作机制,从优化办学条件、配备(交流)校长、教师等方面入手,加大力度改造农村薄弱中小学,逐步实现县域内义务教育阶段学校均衡发展。深入推进义务教育阶段学校教育教学改革,
创新教育方法和教育模式,抓好教育科研和现代远程教育,
加强教风和学风建设,不断努力提高教育质量。
实行适龄儿童少年免试入学,各级人民政府应当保障适龄儿童少年在户籍所在地学校就近入学。
不得将学校分为重点学校与非重点学校。
八、加强农村义务教育的督导评估
义务教育制度篇
一、教育券在国内外的实践情况
(一)教育券在外国的实践情况
世纪年代,教育券制度开始在美国实行,
在弗里德曼教育券理论的指引下,美国掀起了一系列的教育改革运动。第一个试行发放教育券的美国威斯康星州密尔沃基市,
通过“密尔沃基家长选择方案”调查显示,该市的学生教育成本降低了,而且学生的成绩大部分显著提高。同时美洲的其他国家,
如智利、哥伦比亚也引进了教育券制度,
欧洲的瑞典也在年代开始引入教育券制度。
这些国家引入教育券制度后学生的辍学率普遍降低,
入学率相对提高,学生成绩也有明显进步,
而且吸收大量来自贫困家庭的学生进入中等学校接受教育。年月日,美国参议院批准了华盛顿州一千四百万美元的教育券计划。来自哥伦比亚特区低收入家庭的孩子有资格得到面值美元的教育券资助,
他们可用这笔钱去任何宗教的或世俗的私立学校上学。
可见,教育券的实施,
不仅为贫困家庭的学生提供和其他孩子一样的就学机会,而且教育券制度的实施能实现教育起点的公平。
(二)教育券在我国的试行情况
年浙江省长兴县首开教育券试行先河,该县经济较发达,
是全国综合实力“百强县”,然而教育资源依然匮乏,尤其是义务教育资源匮乏,优质教育资源更缺乏,
仅仅靠政府投入难以满足人们对教育多样化的需求。
年,长兴县教育局发放了三种面额不同的教育券:元、元和元。累计发放职业教育类、义务阶段类、扶持贫困学生类三种类型的教育券共计万元,
使名学生受益。长兴县试行教育券制度以后,民办职业学校的招生率显著增加,由此可见,
教育券制度的实施能给更多的学生提供入学机会,对贫困学生更是有益,并有效地保证了义务教育阶段学生受教育权的公平性。
湖北监利县是个贫困的农业大县,教育改革最为突出的是该县推行“义务教育卡”制度,
政府设立义务教育经费专项账户,把投资于义务教育的经费以“义务教育卡”的形式平均分摊给每个学生,学生凭借“义务教育卡”可以自主择校,学校凭收取的“义务教育卡”到县财政兑换相应的办学经费。
监利县通过实施“义务教育教育卡”制度,评估出优质学校和一般学校,并制定政策允许这些优质学校的收费标准比一般学校高,
而其它学校则按照省政府制定的统一收费标准收取学费,
这样更促进了学校之间为获得更多教育经费而提升教育质量、教学水平。
对于家庭困难的学生,政府发行“义务救助卡”来帮助学生完成学业,
同时,政府鼓励社会捐赠,吸取大量民间资金来对教育进行投入。
国内关于教育券的实践活动拓宽了该理论的内涵和外延,
在一定程度上,为我国义务教育实施教育券制度的可行性提供了珍贵的经验。
二、我国义务教育实行教育券制度的可行性分析
(一)义务教育面临的问题
、政府未转变教育投资角色
我国社会存在大量弱势群体,政府对他们进行教育资助,但是由于缺乏合理的分配方式和规范管理,导致政府资助经费未落到实处,资助资金流失严重,
使得“政府&;&;学校&;&;
学生”的教育资金分配模式的弊端愈来愈突出。政府用直接提供教育服务的方式对学校进行资助使学校制度产生“垄断”现象,滋生了学校官僚主义的产生,影响了办学效率,
另一方面也降低了政府的教育资源配置率。
现在,政府需要放权,出让资金配置的分配权,
但政府能否对自己进行正确定位,
能否接受监督,能否与时俱进是关键所在。如果政府不能尽快转变角色,那么,
在我国实施教育券制度必然事倍功半。
、教育不公平、不均衡现象依然严重
我国各地学生的入学机会不均等,特别是农村家庭的学生在入学机会上存在着严重的不公平现象,这也是导致教育结果不平等的重要原因。虽然《义务教育法》明确规定:“凡年满六周岁的儿童不分性别、民族、种族,
应当入学接受规定年限的义务教育,条件不具备的地区,可以推迟到七周岁入学。”但根据教育部公布的数据显示,各地学生入学机会仍不均等,
这种不均等现象在我国贫困的西部地区尤为突出。
(二)义务教育实施教育券制度的必要性
教育券制度的实施使政府在教育事业中的作用从直接控制者和垄断者变为间接调节者,而市场则开始主导教育领域,这就使得教育券制度能够有效治疗教育机会不均等、教育效率低下等社会集权过度症。
、实施教育券制度可以促进我国教育公平
公民的受教育权是公民的一项基本权利,
而实现教育公平是公民受教育权得到保障的前提,这与我国教育改革的基本价值取向&;&;公平相吻合。教育券制度的实施,
巧妙地把竞争引入教育改革领域,是义务
转贴于
教育改革的一种值得选择的方法和途径。有研究认为,教育券体现了教育公平化,
保障了学生和学校的公平待遇。
这是因为教育券制度的实施优化了教育投资环境,通过教育券制度,政府在教育资源分配时不论学校好坏按学生数平均分配经费;
教育券制度扩大了教育选择的机会,特别是为贫困地区的学生提供了机会,增加了学生选择学校的机会,促进了教育公平。
、实施教育券有助于提高教育质量、使学校间展开竞争,满足家长择校需求
教育券的目的是促进教育公平,将竞争引入学校,扩大家长自由择校的选择权。教育券的发放必然引起学校间激烈的竞争,
它改变了以前的政府对学校直接拨款的单一模式,
有利于学校教育质量的提高。教育券的好处在于,使公立学校和私立学校在市场中优胜劣汰,满足家长对优质教育资源的自由选择权。
(三)对我国义务教育实施教育券制度的几点建议
、建立教育券制度相关法规
任何一种制度的实施必须以相应的法律法规为准则,
这样才能为制度的顺利实施提供保障。要想在我国义务教育推行教育券制度,必须建立相应的法规,迄今为止,人们对教育券的争议尚未停止,
还有许多人反对实施教育券制度,我国在实施教育券制度之前,
应建立相应的法律保障,
以保障教育券制度的顺利实施。
、引导公众正确认识教育的终极目标
目前,
在升学压力指挥棒的引导下,家长们往往急功近利,
更为关心孩子的升学问题,
在选择学校时更多关注升学率高的学校。事实上,教育的终极目标是培养学生的多方面的能力以及教会学生与人相处的本领,家长片面追求升学率高的学校,违背了教育的宗旨。
所以,应引导家长依据孩子自身的个性特点为孩子选择合适的学校,而不是去挤破所谓的“重点学校”。
、积极鼓励企业发放教育券
政府对学生发放的教育券毕竟是有限的,要积极鼓励一些大企业以教育券的形式资助学生,
这样也可以减轻政府的财政负担。政府可以鼓励企业对教育进行捐助,
或者以企业的名义对学生发放教育券,既可以增加对教育的投入,又可以提高企业的信誉;
还可以在各地建立教育券基金会,
以教育券的形式募集更多的社会捐助。
、扶持民办学校和非重点学校,缩小校际间差距
义务教育制度篇
文章指出现代教育在农村推行不力主要原因在于教育财政体制,并从制度分析的视角探讨了不同的制度安排和制度博弈过程对农村义务教育的发展的影响,重点分析了税费改革过程中基础教育财政制度的变动过程及变革可能引起的更深远的影响,
文章还对完善目前的基础教育财政体制提出了相应的政策建议。
关键词:基础教育财政体制、农村义务教育、制度博弈、权利界定、权利的排他性
一、历史上的义务教育财政体制与现代教育在农村的推行
、传统社会中乡村初等教育与教育财政
一些学者(王铭铭,)认为,中国乡村正规的初等教育的发展可追溯到明代在县以下设立的社学。
但是中国传统社会实行的是“双轨政治”(费孝通,,),中央集权的统治权力虽然不断地向乡村延伸,
但其财政能力对其延伸程度有很大约束。因此,统治者对乡村的控制主要是通过在科举中获得过功名或者是做过政府官员的乡村士绅进行。政府倡导的社学大体上仍控制在地方士绅手中,
办学的经费也是多渠道的,主要来源是学田的收入,而学田的来源渠道除了官府拨给之外,
主要是私人捐赠或集体捐田,
另外还有商税收入、学生纳费等(李国均,)。清朝中央集权程度更为加强,社学已纳入了国家的财政体系中,社师由官府提供生活费,
受提学的管理,并资助和提倡为贫寒子弟举办的义学(李国均,
)。但总的来看,在清朝,乡村初等教育虽有所发展,有逐渐纳入政府的趋势,
但限于政府的统治能力和财政力量,真正意义上的全国统一普及性的义务教育并没有出现;乡村中的初等教育呈现出多种形式并存(私塾、义学和社学),多种资金筹措渠道(官方、民办以及官民合办)并存的形态,学校的管理操纵于宗族和乡村士绅的手中。
教育费用主要由政府机构之外的个人或组织(如宗族、社会团体等),政府不在教育上进行大规模的投资,这成为中国各个朝代政府理财的某种传统(马戎,:)。
、国家建设、现代教育的成本与现代教育的推行
清末民初是我国由中华帝国向民族国家过渡的时期(王铭铭,
),新式教育的推行是民族国家形成的重要组成部分。从年到年的几年间,清政府先后公布了多个“学堂章程”,
要求各地创建新式学堂,逐步确立了新学制。
从年到年,
清政府成立学部,划分学区,
在中央、府、厅、州、县设立相应的教育行政机构,建立起统一的教育行政系统(李建东,)。在推行新学制的过程中,
也确立了义务教育的制度。但是义务教育并没有真正地推广开来,清朝就灭亡了。
民国政府承继了义务教育的理念,推行新式教育,
真正开始从村庄确立起现代的教育(杨懋春,)。但在推行过程中遇到了与清政府同样的难题,
即新式教育推行的成本问题。
相对于传统教育,新式教育的成本对于乡村来讲是比较高的。在传统社会里,
不少绅士居住在乡村,整个社会的知识资源在城乡的分布较为均匀,
学生可以在村里的私塾或其他形式的学校上学。新式学校则建立了以城市为中心的学校管理体制和知识的传授体制,学生接受知识,必须向“朝圣”一样逐级从乡村走到城镇,
从城镇走到城市中,
直至到首都。这将加大求学的交通费用。
同时,新式学校往往是把学生集中起来,按照统一的课本进行连续的授课,如果漏掉某些课程,则很难补上,
这对作为家庭辅助劳力的乡村孩子来讲,造成了特别的困难,尤其是在农忙时节。另外,
课程的内容也与乡村社会的生活实践有很大的脱节,如果这些孩子不能走完小学到大学的现代教育的历程,而在读完小学之后仍回到乡里,所学内容的实用性还不如原来的旧式学校,
这也加大了接受现代教育的机会成本。
现代教育本身的这些基本问题阻碍了它很难在乡村被接受,有不少学者,如费孝通()、廖泰初()等人指出过这一问题。
在一些县里,私塾比学堂更受欢迎,这也就是为什么私塾虽然遭到政府的严格控制,但仍然延续下去,
与新式学校争夺教育空间的原因。要克服新式学校的弊端,就必须设法降低新式学校的教育成本。这正是后来的乡村教育运动(后发展成为乡村建设运动)的领导者如晏阳初、梁漱溟等所考虑的事情(郑大华,)。
一些县为了使新式教育能够推行下去,想办法降低新式学校的成本,如河北兴和县在年代初成立劝学所,
进行劝学运动,新成立的学校购置校址及其他一切费用由政府解决。对“新学”的学生免交学费,
还给经济补贴,
用轿车接送女学生上学,这在当地被人讥讽为“雇人上学”(李建东,)。
通过这些措施,
兴和县的新式教育才最终得到发展,并在制度上确立起来。
定县、邹平等乡村教育运动之所以能够发展起来,
也是得到了当地县甚至更高层级(如中央和省)的政府的大力支持。这些县的实践表明,
要真正吸引学生,
推行新式教育,就必须要降低成本。而降低成本,
则必须由政府给予稳定的资金支持。
虽然国家在法律上确定了义务教育制度,但在清朝末年和民国时期,国家内忧外患不断,
中央政府很难拿出足够的资金来推行义务教育。清末为了解决兴学中的经费问题,清朝中央及地方政府在推行新式教育的过程中也多采用地方政府筹措与民间捐资兴办相结合的方式。民国时期的义务教育虽然在乡村有所推行,
但这也是同各地方的财力状况有很大的关系,
一直到年代,“初等教育经费多以地方(县一级政府)自筹为原则”(李建东,)。不少县实行的办法是“县立中小学的经费由政府支拨,原属祀田、庙产,
由政府接受。村办小学(包括私塾),经费多由学校负担,
有祀田的村由祀田补贴一部分”(马戎,;李建东,
)。这成为民国初等教育的教育财政的基本格局。但因为教育财政的不独立,教育经费一直存在着被挤占的现象,
教育没有固定经费,
或办或停,很不稳定。此问题早在年代初全国教育联合会的决议案中指出来,中国兴学多年而教育终未见成效的原因是“()教育行政不独立。()教育经费不独立。
权其轻重,经费不能独立,尤其主因。
”(李蔺田,:)。但教育经费不独立的问题一直到民国结束也没有得到解决。
、义务教育财政不独立下的现代教育推行的路径与历史遗产
从清末和民国的实践来看,随着民族国家建设,
国家权力向乡村的渗透是在不断地加强,
义务教育作为国家建设重要的组成部分,不断被纳入到国家体系中。但现代教育与旧式的教育相比,成本较高,
而政府的财政匮乏,且教育财政不独立,
使得义务教育经过了清末民国两个时期,并没有能够真正得到普及;同样是因为财政的问题,初等教育的兴办中存在着多渠道筹措经费和多种形式并存的情况,义务教育的基本理念、农民孩子免费享受国家提供的基本教育的权利的意识并没有在农村扎下根。
义务教育制度并没有能够有效地将孩子从家长、宗族控制中独立出来,并没有能力使乡村学校从乡村社区的控制之中独立出来,没有能够成功地将社区孩子抽离出具体情境,纳入到现代社会的“抽象体系”中(王铭铭,
)。现代教育在农村步履维艰,传统的观念和文化在农村中不断地再生产,
在一定程度上强化和维护了中国社会传统与现代并存的二元结构。历史上的义务教育推行过程中复杂的关系结构作为一种路径对建国后义务教育制度的演变产生了影响,一些做法在相当一段时间上得到了延续,在相同的经济困境下,
可能会出现相同的制度安排,甚至出现相同的结果。
二、计划体制与市场体制下基础教育财政与义务教育的发展
、计划体制下“义务教育”阶段的民办教育
根据马克思主义的理论,教育属于上层建筑的领域,
因此新中国的领导者对此非常重视,在接管政权之后,就迅速对原来的乡村教育机构进行接收、改造,取消了民国时期的带有意识形态色彩的公民、党义、军训等课程,代之以新的政治课,
在学校教师队伍中建立起政治学习制度。在年代,
政府统一将私立学校改变成公办学校,教育经费由国家统收统支,除收取学生学费外,
不足部分由政府财政开支。
尽管政府在建国之后开办了许多学校,
但政府的财力是有限的,最终只能循历史的路子,发动群众办学。政府在年明确提出,“国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举,
……,
免费教育与不免费教育并举,全党全民办教育”的“两条腿走路”的方针。实际上,
在明确这样的方针之前的教育革命和在此之后文革期间的教育革命中,民办学校在各个地方都得到了极大发展。这些民办学校虽然可能会获得国家的资助,
但经费主要由所在的集体供给。
这成为建国后很长时间内农村民办小学的最普遍模式。
在集体制度下,总体性生存的意义得到了最大强调,
社会成员之间的差异降到了最小。计划体制下的人民公社制度也是一种福利制度,较穷的家庭在公社里可以得到救济,比如减免学杂费等。因为挣工分是成年人的事情,
孩子们作为劳动力的价值并没有机会得到体现,而上学的成本也比较小。因此,在这样的制度下,义务教育能够得到了较大发展,
尽管这个时期的发展在很多乡村地区是以牺牲质量为代价的盲目发展。
、财政包干体制下的农村义务教育:
年代末,农村开始实行联产承包制,乡村社会中的市场经济得到了培育,
人民公社时代的乡村工业也开始逐步发展起来。年代初期,乡镇财政逐步建立,并在财政包干的体制下得到了增强。
随着市场经济力量的壮大,社会在逐步分化,由“总体性生存”转变成了“个体性生存”,
个人的、集团的利益和和力量开始凸显。农民、村政府、乡镇政府以及更高层级的政府变成了不同的利益主体,在它们之间常常会围绕各自的利益,对制度的设计、权利的安排进行讨价还价。
在地方财力不断增强的情况下,
中央政府通过放权以减轻自身的财政压力。年《中共中央关于教育体制改革的决议》中明确规定乡村义务教育实行三级办学、两级管理的体制,即县、乡、村三级办学,县乡两级管理。在资金渠道上确立了利用财、税、费、产、社、基等来源多渠道筹措经费。
杜育红从制度经济学的角度探讨了这样的制度所以被接受的原因,
认为这是各个利益集团(中央政府、地方政府以及农民)之间的政策博弈造成的(杜育红,)。
地方政府对基础教育的财政压力估计不足,
同时,在获得财政自主支配权的方面的收益要大于财政压力,在这样的情况下,
地方政府愿意接受这样的制度安排;农民之所以接受这样的安排是因为受到当时农村发展形势的鼓舞以及对改革的良好愿望和热情所推动。但事实上,在中央政府、地方政府和农民之间,农民是缺乏组织的、很脆弱的利益群体,
常常并不能够主动地参与到政策制定的游戏中,往往是被动接受已制定好的政策。
而且,正如前面所讲的,因为历史的原因,农民在教育方面并没有形成关于义务教育的意识和观念,对自己的权利以及实现权利的方式也缺乏认识。
年前后,在新的办学体制和教育财政体制下,义务教育的投入有了显著增长。
但这种增长并没有维持很长时间就因为农民来自农业的收入陷入了长期的停滞状态而放慢了。东部地区的乡镇政府(如苏南地区)因乡镇企业的发展弥补了种植农业的收入下降,支撑了乡镇财政。然而,
中国乡村经济的发展是很不平衡的,并不是所有的农村地区都可以从乡镇企业的发展中得到弥补。在比较贫困、资源又非常缺乏的地区,知识和技术储备较少、市场信息落后的农村,
乡镇企业很难发展起来。在计划经济体制下,尽管因为历史的原因,东西部区域发展的不平衡是存在的,
但是这种差距是得到了行政上的控制的;市场经济打破了人为控制的相对平衡,
东西部之间的差距在加大。
在贫困地区,对地方的政府官员考核往往是用发展地区的标准,使得官员的兴趣集中在经济发展和投资环境的建设上,
资金投入集中在见效快的“面子工程”上,如道路的修建、城市改造以及乡镇企业的创办上。教育在政府划分财政资源的时候往往是排在后面,资金得不到保证。
在领导体制上,主管教育的领导往往在同级领导的排位上是靠后的,一般进不了核心领导成员中,
在对同级财政的分割上很少有发言权。这样的状况就使得当地的教育很难得到足够的资金保证,甚至在地方政府的优先项目资金不够时,
往往会减少教育上的资源。很多贫困地区,
不但谈不上加大教育投资力度,即便是按照规定给予教育的费用也得不到保证,教育经费常常还被截留、挪用,以用于经济方面的建设。
一些研究者在江苏、安徽等地的调查发现,政府给予教育的名义资金与学校实际得到的资金在数量上很不一致,这两者间的差额还相当大(郭建如,;
李湘萍,)。更为严重的是,学校成了村组织用来完成收费任务的重要工具。
在河北一些地方进行调查时发现(郭建如,
),一些地方竟然要求没有完成村里三提五统任务的家庭,不允许其孩子上学,等到家长完成了这些上缴任务,
才允许孩子返校。学校的不独立,
特别是财政上的不独立,造成了从年代后期一直到年代,贫困地区在进行大规模建设时,也出现了教师工资大规模拖欠的现象。
在包干体制下,
中央财政增长缓慢,在国民收入中的比重不断下降,对教育的投入也随之下降。在年,为改变中央财政状况而进行的分税制度虽然增强了中央的财力,
但这并不必然意味着对教育投入的增大和农村地区教育经费得到保证。
、分税制、贫困地区的教育财政与转移支付
()分税制与贫困地区的财政
如果说年代实行的财政包干加强了地方政府财力的话,年的分税制度则使得方财力的增长受到了限制。年代后期,
中央政府提出科教兴国战略,各地相应地提出了科教兴市、兴县的口号,并在中央的带动下,
加大了对义务教育的投入。各省的竞争和模仿使得普及义务教育成为年代后半期中国教育发展的重要工程。同时,在中央的严格监督和奖惩措施下,长时间大规模拖欠教师的现象得到遏止。
在贫困地区,确保教师工资和推进普及义务教育加重了当地政府的财政压力。
这些地方的财政本来就收不抵支,靠上级的财政补助、向上级财政借债来弥补收入的不足,
而财政收入的大部分被用来发放工资是一种普遍的现象。在这些县中,财政供养人口中%是教师,
在年代后期,教师的工资不断上涨,人员经费的增长超过了当地的财政的增长,地方财政更感到有压力。
在不少贫困县,
出现了典型的吃饭财政和教育财政的特点,
教育经费的开支在县财政支出的比例非常高,常常占到一半以上;在教育财政中,吃饭财政的特点很明显,教师人员工资的支出是教育财政支出的主要部分,
为了确保不断上涨的人员经费,
当地政府和学校不断压缩公用经费的开支,使得学校公用经费相应地不断下降,
造成生均公用经费太低,
难以维持,矛盾十分突出;财政运行的原则是“保吃饭、保运转、保开门”。
以云南原昭通市,现在的昭阳区为例,
昭通市年的农民年人均收入为元,属云南省个贫困县(市)之一。在年,预算内的教育经费在市财政中占的比例已经占到了%,
新年作文600字在年因为“两基”验收,这个比例上升到了%。据当地教育部门统计,在“九五”期间,
教育经费占整个财政收入的比例每年都在一半以上。
在年,人员费就占教育经费的%,而公用经费所占比例不到%(郭建如,;昭通市昭阳区教育委员会,
)。
在云南调查时,一些政府官员认为,
造成最近几年云南教育投入严重不足的重要原因是国家政策和分税体制。根据国家的有关政策,云南对当地的主要经济作物——烟叶实行双控(控制种植面积和产量),
这使得地方财政和群众的收入大幅度下降,
同时实行分税制,中央拿走了当地的大量资金。曲靖市教委的一位官员说:“年实行分税制之后,
对我们地区的社会经济发展和地方教育事业的发展影响都很大。实行分税制后,
地方的税收到集中到中央,这对于财源单一的地区来说,
元气大伤,因为你大头都拿走了,你留下来的是一个小头。我们这边就是靠烤烟啊,
但烟税收是国家税收,
不归你地方管。当然说是要返还,但返还的部分毕竟很少。我们曲靖市每年有多亿的收入,去掉国税之后,
就只有个亿,那能够干什么?
在分税制以前,我们地方经济是很不错的。年实行分税制之后,分成中央税和地方税,我们的收入是到亿,
中央拿走之后,留给我们自己的只有个亿。
是中央财政榨压了下面的财政,
根本不考虑基层组织的运行。什么都要收上去,这样以来还让不让地方办事,地方生存?
地方还有没有积极性?没有了”(郭建如,)
()贫困地区农村义务教育经费的来源:
年中央确立了以乡村两级(村级组织可以算做是一种准政府)负责农村义务教育经费的办学体制,同时也确立了多渠道筹措资金的方式。
在后来关于义务教育的相关法律和实践中,对学校的资金来源和运作也有一些具体规定,如公办教师的工资由政府负担,
民办教师的工资由村里的三提五统解决。
来自政府的公用费用与从学生手中收取的学杂费维护学校的正常运转,危房改三年级作文观察日记造方面,小学一般是由村里集资解决,中学由乡和村共同解决等。
贫困地区因为经济落后,
产业不发达,富人较少,因此规定的多渠道筹措资金除了向农民征收税费和进行集资外,
很少有其他来源。在近几年中,
中小学的办学标准不断提升,贫困地区上学人数不断增加,
学校要不断地扩建、升级和达标,
资金来源主要是靠群众的教育附加费和集资。对于这一点,
昭通市的教育局局长很有感受的,他认为当地群众在教育发展中到了很大的作用(郭建如,)。四川省教育厅在估计税费改革将对农村义务教育产生的影响时说,
“农村义务教育经费除财政预算安排外,农村教育附加、农民捐集资、投工投劳等多渠道投入占了较大比例,近几年平均达%左右”,“根据—年年平均实际征收的统计数据估计,
农村教育费附加平均每年.亿元,农村教育集资平均每年为.亿元,两项合计为.亿元”(四川省教育厅,)。
举债办教育在贫困地区也比较普遍。
年代后期,贫困地区开始普及义务教育,资金来源除了政府投入、农村教育附加费和集资外,就是举债。
有向银行举债的,也有向私人借钱,
还有就是拖欠工程队的工程款项。依据四川省的统计,
“到年度,全省农村教育负债-亿元”(四川省教育厅,)。
在云南、贵州、四川等贫困地区,教育的欠债主要是在普及义务教育的过程中出现的。
三、税费改革对贫困地区农村义务教育发展的影响
、税费改革措施与教育财政的变化
年月,
安徽省率先在全国进行以省为单位的税费改革,江苏省在年也启动税费改革。两省税费改革的内容基本一致,
所采取的措施也大体相同。税费改革对教育经费的来源有了新的规定,义务教育的经费安排主要由财政预算解决,取消了教育费附加、教育集资以及教育投入上的义务工等。对于农村集资实行“一事一议”,
有的地方将这样的制度用在教育上。
对学校教师工资、公用经费和危房解决的资金来源也分别做出了规定:教师工资由县里负责,普遍的做法是把乡镇的某些财政收入控制起来,用于乡镇教师工资发放,由县里设立专户,原乡镇财政不足的部分有关中国梦的作文以及教师工资中新增部分由县进行补足。
教师个人持有银行卡,
工资由县财政通过银行直接拨付,保证教师工资发放;学校的运行费用由学杂费来保证,不足部分则由县里与乡里负责;
学杂费管理取消“零帐户”,设立银行专户;危房改造由省里专项负责,县市进行配套。
为了保证税费改革的进行,
对学校的收入进行了严格规定,杜绝学校乱收费,对教材费用、课本费用给予明确,并要求合并乡村学校,
进行布局调整,
精简教师等。
、义务教育经费缺口的弥补
税费改革对教育最大的影响是取消了来自农民、专门用于教育的农村附加费,
由此引起的缺口由政府承担。在贫困地区,这个缺口是乡级财政无力承担的,
甚至在一些贫困县,也是县财政很难承受的。要想使税费改革不影响到农村义务教育的正常维持和发展,
就需要省及中央财政进行比在税费改革前多得多的转移支付。事实上,
在安徽,这个缺口正是靠各级政府的财政转移以及挤占其他方面的经费得以解决的。
年,
中央给安徽省用于教师工资的专项转移支付是.亿元,省级政府配套万元。从年起,安徽省调减市、县财政上解亿元,全部用于农村义务教育。
在年月,安徽省要求全省农村初中、小学教师工资上收到县(市、区)统一发放,
并建立了责任追究制度和奖励制度。从全省情况看,
这些措施的实施基本保障了教师工资的发放(魏秦歌,
)。在危房改造方面,年,
中央拨给安徽省亿元的中小学布局调整专项资金。安徽省决定从年起至年,省财政每年安排.亿元资金,
另外通过社会捐赠不少于万元,市、县财政两级按:配套,
预计筹措亿元,专项用于农村中小学危房改造,并提前到年使用,力争年的时间,
基本解决类危房(鲍劲翔,;魏秦歌,)。
在保证学校运行方面,安徽省制定了农村中小学公用经费标准定额核定的原则和方法,规定学校公用经费安排以学校杂费为主,财政预算安排为辅;
农村中小学杂费收入应全部用于公用经费开支,不足部分由县乡两级财政预算核定,并予以分解落实;保证实际支出水平在税费改革前实际水平基础上得到逐步提高(鲍劲翔,)。
为了防止中小学杂费被挪用挤占,安徽省在年月取消了“零户管理”的办法,实行中小学杂费专项管理。
一些研究者比较了安徽省年、年、年农村义务教育经费收入的总收入以及预算内拨款的数量之后认为,从大数上来看,
年的农村义务教育投入与税费改革前持平并略有增长,年则有较大幅度增长,并认为“农村税费改革后义务教育经费的收入总量并没有减少。改革只是改变了部分教育经费收入的来源。改革后,
教育支出总量大幅增加,增加量之大,增速之快,前所未有”(鲍劲翔,)。
、税费改革中义务教育经费紧张问题的凸现与制度博弈过程
安徽省的税费改革被称为是继土地改革、联产承包制度之后农村发生的又一次重大变化(鲍劲翔,),引起了广泛的关注。在评论安徽省税费改革成败时,较多的关注者关心的是改革造成的农村义务教育经费的紧张问题。
一些研究者指出,农村义务教育经费紧张的问题在税费改革之前就存在,
与税费改革没有必然的关系。在税费改革之前,教育经费紧张的问题被资金错位使用所掩盖,即学校使用教育附加费和学杂费以及用各种名目得来的乱收费收入发放教师的工资、津贴等,这些费用维持了学校的正常运行。
当这些收费渠道被卡住之后,
学校就显得资金紧张(鲍劲翔,;魏秦歌,
)。
这个解释有一定道理,
但如果仔细剖析安徽省的税费改革过程,
就会发现这个解释并不很全面。税费改革过程中出现的教育经费紧张问题集中于年,但鲍及魏的文章没有对这一现象做出明确的解释。实际上,
分析这个时间差以及在这个过程中出现的制度设计的变化是有意义的,因为这个时间差和制度的变化过程体现的恰恰是一个制度博弈的过程。
安徽省税费改革是从年月正式启动,但是关于确保义务教育正常运行的重要措施却都是在年出台的。
如教师工资统一上收到县里的政策是在年月实行的,
中小学零户管理的取消、专用帐户的设立是在年月,
中小学公用经费定额和保证办法也是在年月之后进行的。
而在此之前,在税费改革开始时,对于教师工资的发放以及义务教育经费的保障是由乡镇进行的,最开始税费改革是把取消的教育附加和集资安排在乡镇的财政预算中(鲍劲翔,
)。在税费改革过程中,乡镇来自农民的收入大幅减少,在这时,还要求乡镇预算保证教师工资以及正常运行费用以及管理学杂费,
这必然使本来就存在的乡镇挤占、挪用教育经费的现象更加严重。在年,把这些费用的保障和管理责任上移到县里,使得教育经费紧张的问题就得到缓解。安徽省税费改革的这个教训和经验显示,
税费改革中如果不建立教育资金相对独立的运行制度,就无法保证教育的正常运行。这就是为什么出现义务教育经费在安徽省的税费初期显得非常紧张的原因。
正是这个问题的凸现,
使得安徽省从年起在几个月内先后出台了几个相关的规定,重新对义务教育的责任进行了明确,使得乡镇无法支配教育经费。同时,更为重要的是加大了县以及县以上政府在义务教育方面的转移支付力度。
在年,
县及省级预算内的义务教育经费大幅度增长,
这种增长显然超过了本级财政的增长比例,相当大的部分则是教育挤占政府其他开支给予保证的。挤占对经济状况不同的地方政府来讲,影响是不一样的。在税费改革前,
经常是教育经费被其他方面所挤占,但在税费改革过程中却出现了教育经费挤占其他方面的投资的现象。出现这样的结果应该说是政府各部门间博弈的结果。
在安徽,税费改革已经上升到了政治的意义上,变成了一种政治的符号,其成败直接影响到地方官员的政绩,义务教育的稳定与否成为税费改革成败的关键指标。
各级政府承受的政治压力是巨大的,在学校和基层政府,也有更大的压力要求县及省政府承担更多的责任。而在这个过程中,
大环境的改变在客观上也促使教育部分在预算分割的政治游戏中占据了有利位置。在年,中央确立了新的办学体制,
新体制要求义务教育要在国务院领导下,
各级政府负责,以县为主,加大转移支付力度。新体制的出台正是基于安徽省税费改革在义务教育方面初期的挫败,同时,
新体制也为教育部门争取更多的资源提供了更大的筹码。
安徽省税费改革过程中教育经费的紧张与缓解的过程体现的是各种力量在角逐和进行制度博弈的过程,由此形成的结果对其他省的税费改革将起到借鉴作用。这种制度的传播、模仿和学习的过程可以减少后来者的成本。
江苏省财力比安徽省雄厚,这是江苏省能够凭借本省力量自行完成税费改革的关键,但江苏省在税费改革过程中吸取安徽省的经验和教训也是其改革顺利进行的很重要的原因。而安徽和江苏省的税费改革又为年准备进行税费改革的省份(如四川)提供了借鉴。
税费改革在全国的推行既是中央政府推动的结果,同时也是制度的模仿、传播的结果。
、税费改革对制度刚性与权利空间的影响:
税费改革不仅仅是相关方收入和支出结构的调整,
作为一种制度安排,它通过重新划分制度相关方的权利边界,
以及对违反权利的可能性和侵犯对方权利的成本的界定而改变了原来的权利安排,尤其是农民、学校、乡村政府、县政府之间的权利安排。
税费改革前,乡村社会中义务教育相关方间的权利边界比较模糊,虽然对各方的权责有笼统的意识和划分,
在操作中有很多细节是模糊的。在法律、法规出现矛盾,
对权利的界定成本很高的地方,也会出现权利的模糊状态。在这种情况下,通常的趋势是力量决定权利,谁的力量大谁、权力大,
谁就相应地占据资源空间中更有利的位置,拥有更强的挤占能力、控制和调配的能力。
一般来说,
越是有组织性的集团其能力越大。
于是,
在乡村社会中,乡政府为了自身的利益或完成某种政绩性的任务,
常常挤占学校的经费,因为这些费用是归政府管理的,而学校也是归政府管理的。
在实行零帐户的情况下,
所有的资金都归政府统一支配,
学校在财政资源分配上的声音小、力量弱。
在农村,甚至出现村政府通过控制小学要求学生家长交纳税费的现象。学校虽然在与政府打交道时处于一种弱势,
但学校掌握了对学生家长来说的一种重要资源——教育机会,这使学校相对于身为学生家长的农民又处于某种强势,通过控制学生而影响家长,
侵犯这些农民家长的利益。
在权利模糊的状态中,
学校相对于政府、学生家长相对于学校在互动中往往处于弱势,其主张权利的能力不足,不能在权利安排过程中使制度博弈的趋势向自己有利的方向发展。
在学校、乡村政府和农民家长之间的互动中,尽管有一定的制度性框架,甚至某些制度是非常清楚的。但是,
如果制度是可协商的,同时又没有足够的权威和力量来保证权利的实施,相关方在行使权利时权利的排他性是弱化的,
就容易造成相关方对权利的侵犯。这种现象在一些学者对乡村政府与乡镇企业关系的研究中,得到了证实(刘世定,)。
在乡村政府、家长以及学校之间也容易出现这样的现象。因为,在他们之间,尤其在政府与学校之间,在政府与乡民之间存在着管理上的关系,
一般的情况是上级控制着更多的资源,而使下级的排他性能力比较弱。这也就是税费改革前在这三者间经常出现经费挤占和错位现象的根源。
政府挤占和挪用学校的资金,向农民进行非法摊派,而学校也通过学生向家长收取各种费用。
在这样的互动过程中,农民常常成为弱者和被牺牲的对象。
税费改革对三者的权利边界和互动框架进行了重新设计,
对各方权利边界给予清楚的划分,
各方关于各自的权利信息相对比较清楚。
为了确保税费改革的进行,更高层级的政府对违反权利边界的行为给予了严格的检查和严厉的惩处。首先是调整了这三者互动的制度框架,将学校很多的事务从乡村政府中摆脱出来,大大削弱了乡村政府职能,
控制了其财力,
并要求对政府机关进行精简。明确了学校的财力来源,
使学校的经费摆脱了乡村政府的控制,获得了较大的独立性。如教师工资上划,由县里负责,实行工资卡制度,
由银行直接拨付,这就使得乡镇政府接触不到教师的人员经费。在学杂费的管理上,取消零帐户,
在县财政设立专门帐户,而不是乡政府来管理,
维持了学校的日常运转。危房资金则采用上级负责的专款形式。
学校资金基本上不经过乡里,不依赖乡里,使学校与乡村打交道的机会减少,乡政府接近其财源的可能性减少。
新的制度设计增强了对原来互动中的弱者——农民的保护,一方面将明确征税的依据,规定了限额,使农民对自己的权利与义务比较清楚;
另一方面,
在制度的设计上强调了他们的意愿的重要性,比如抬高了“一事一议”的门槛。对于另一强者——学校,
则严格规范了其收费的范围,使学校与政府从农民中筹集资金的空间大大缩小。
经过税费改革,
农村学校的经费从乡村政府的控制中摆脱出来,乡村政府接近学校的渠道被隔离起来了,学校赢得了独立性。
但另一方面,学校要想获得乡村两级政府的资助,其成本也大大增大。税费改革后,想让农民集资或者出义务工资助教育只能通过“一事一议”这样的制度。
但是,“一事一议”操作起来难度很大。农村学校在布局调整后,往往是几个自然村的学生,
甚至是几个行政村的学生在一个学校上学。学校要与几个村的村民打交道,这使其交易成本大大增加。在新的办学体制中,乡镇政府成了辅助性的机构,
要想让乡镇政府更多的资助学校,因为责任的不明确性,
难度也增大了。
转贴于四、转移支付制度与目前义务教育财政体制的过渡性:
、转移支付的必要性与迫切性
税费改革不但影响了乡村社会各主体之间的互动,
也对政府之间的责任与权利产生了重要的影响。相对来说,税费改革划清了村民、学校和乡村政府等相关方在义务教育投入方面的权利边界,但是对政府之间的权利边界则并没有明确的划分。
税费改革和新的办学体制使发展义务教育的责任在制度上转移到了县财政,事实上,乡财政也分担了相当的经费压力。首先,原用于发放教师工资的财政被县政府控制,
用于教师工资的发放。
同时,在县承担义务教育主体责任时,
乡政府要承担相应职责。
一般情况下,县政府会尽可能地要求乡级政府多承担责任。
在这样的上下级的关系上,
同样的地存在着权利的排他性弱化的问题。
但是,即便这样,
对财政力量比较弱的县来说,压力仍是巨大的。鲍劲翔指出,“义务教育支出占县和乡镇可用财力比重过大,一些县和乡镇财政将难以为继”(鲍劲翔,
)。从安徽省的情况来看,在弥补这样的缺口上,
来自省以及中央的转移支付起到了非常大的作用。因此,有必要对政府间的转移支付进行讨论。
、转移支付制度的形式及存在的问题
在我国的财政体制中,转移支付制度主要有两种,
一种是弥补财政缺口、平衡财政而发生的一般性转移支付,
另一种是专项性的转移支付,用于某一方面的发展。
专项性的转移支付除了专项补助之外,还有项目性的专项转移支付。税费改革前,弥补财政不足的一般性转移支付数量不是很大。专项补助性的转移支付也成为经常性的资金收入,
往往被地方用来弥补财政的不足。项目性的转移支付中存在着资金分配上的缺乏操作性和可透明性,人为的可操作的空间比较大,一些地方虽然比较富裕,但分到的资金比穷地方还多,
使转移支付的公平性受到了损害。
在项目性转移支付的过程中,往往要求项目所在地的政府进行配套,
配套比例常在:到:.之间。尽管当地政府利用项目启动的契机,通过农民的集资、附加费等吸纳了大量的资金,使当地的教育水平上了一个台阶,配套资金的制度起到了“催化剂”和“吸附剂”的作用。
但是,因为“配套资金”的落实化费了当地群众与地方政府在教育上的多年积蓄,
甚至是未来几年的收入,对于当地的教育的持续发展造成了影响。
税费改革和新的办学体制强调了中央政府、省政府以及县政府的责任,
但这几者的权利和责任究竟怎么来划分,并不是很明确的。在这样的情况下,地方政府(主要是县级政府)、与省级政府和中央政府之间就产生了一个很大的博弈空间。这个空间的存在影响到了义务教育的财政体制在具体实施中的稳定性,
使得它们之间具体的责任划分将随它们之间的博弈状况而变化。因此,
应当及早制定转移支付的相关法律,
明确各级政府的具体职责,使政府责任的落实具有可预期性、可操作性和制度化。
五、总结与进一步的讨论
、义务教育的功能与发展义务教育的驱动力
从我国引进义务教育制度、推行现代教育以来,
有近百年的历史。在这百年中,义务教育的普及总是被不断地提出。
为什么要普及义务教育呢?为什么就不能够进行基础教育阶段的非义务教育呢?如果说用世界上大多数国家都实行了义务教育,义务教育已经成了衡量国家现代性程度的标志,因此,
各个国家纷纷效仿这一制度来解释这一现象,虽然有道理,但并不充分。
因为要得到这样的标志要付出高昂的成本。经济学的解释基本上是根据社会收益率与私人收益率的比较来划分公共产品与私人产品。一般认为,基础教育的私人收益率要低于社会收益率,
高等教育的私人收益率要大于社会收益率,因此,基础教育要实行义务教育,
而高等教育要实行非义务教育的办法。但这样的解释存在的问题就是如何确定基础教育的个人收益率与社会收益率的比例,在确定社会收益率时,能否仅仅考虑经济上的收益?
这些问题并不是很容易回答的。
社会学对义务教育的兴办有不同的解释。社会学认为,人之所以成为某个社会的成员在于这个人接受了这个社会的文化,认同于这个社会,
并学会了作为这个社会成员所必须的一些生活和工作的技能。基础教育时期(中小学教育)正是实现个人社会化的关键时期,如果在这个时期,
未来的社会成员接受了这个社会主要的价值观念和基本的生存技能,
那么在这些人长大之后,离开社会化的主要机构——学校,有资格成为社会的正式成员后,在学校学得的态度和价值就成为维持和延续该社会的重要成分,
而不至于威胁到这个社会的秩序。这也就是每个民族、部落、宗族高度重视儿童、青少年教育的重要原因。在一个社会发展到新的阶段,
进行社会制度更替时,国家或民族的领导者总是要使社会成员接受新的思想,
维护新的制度,因此,也非常重视对儿童的教育。实际上,现代民族国家的形成就得益于义务教育使关于国家和民族的概念能够为社会的成员广泛接受、成为社会的“集体意识”。
法国社会学家涂尔干在论述社会从“机械团结”向“有机团结”转变时,更强调了形成整个社会的“集体意识”,以防止维系社会整合的“集体意识”被各种职业、阶层所分割,使社会陷入一种“部落主义”中的重要性(涂尔干,
)。
在传统社会中,朝廷有儒家的四书五经所倡导、国家的法律所维护的大传统,民间则有各个地方的小传统,而在其间起调和作用的则是取得功名或者做过官的士绅。
在中国进入现代化的过程中,家国同构的模式被打破,二元结构出现了,
传统的乡村与现代的都市之间的距离越来越大,社会的割裂程度在加深。义务教育的发展就成了执政者希望以此形成全体社会共同的认同与意识的主要方式。义务教育的社会化功能,
尤其是政治社会化的功能就成为执政者重视与推行义务教育的基本动力。在计划体制下,整个社会的组织性程度很高,
社会化的政治化和意识形态化比较强,社会的整合是空前的。但在市场经济下,
社会分化程度加剧,全球化更加促进这样的过程,因此如何形成一种全体国民都接受的基本的价值、观念,
特别是在农村和民族地区,就再次成为社会需要解决的重要问题。
最近几年政府对义务教育的重视以及进行义务教育的普及,
更多地是从经济的价值去考虑的。研究现代化的社会学家(英克尔斯,
)认为,基础教育对经济的作用在于它提供了将孩子从传统社会中解放出来,形成现代工业生产所需要的价值、观念、品性及所需要的基本技能。现代的社会进入了信息化和知识经济的时代,
知识将变得越来越重要。能否让每个人都能够进入到知识社会中,提供给他们基本的教育,对于社会公平来说具有重要的意义。
因为未来国家的差别、地区的差别和个人的差别将主要可能是因为教育上的差别。在这样的背景下,基础教育的地位就凸现出来,
教育的经济功能成为推动义务教育发展的强劲力量。在年代后期,中央和地方加大了义务教育的投入,
不少省份也就是在这个时间完成了义务教育的普及(如江苏),一些贫困省如云南、贵州等也在年前后加快了“普九”和“普六”的步伐。
从全国的实践来看,并不是因为要发展义务教育才要进行税费改革。但是税费改革却带来了一系列的后果,
直接影响到了义务教育的投入和对义务教育的重视。
、义务教育财政制度变革的博弈过程
尽管近百年来,
不同时期的执政者都能从政治的高度重视义务教育的发展,
在法律上确立了义务教育的地位。但从对历史的回顾中可以看到,义务教育的推行过程是相当艰难的。在现代教育推行的初期,的确存在着政治利益上的冲突与抵制。
在政权确立和稳固之后,推行义务教育过程的阻力则主要在于围绕义务教育成本的分担而引起的利益冲突。
现代的新式教育包括义务教育制度是从国外移植过来的,并非本土产生的。
与中国传统社会的旧式教育相比,接受这种教育的成本比较高。
那么,谁来负担这样的成本呢?
是农民,
是地方政府,是中央政府,
还是社会团体?
对于一直生活在贫困边缘上的中国小农来讲(黄宗智,),接受传统教育对于他们来讲,并不是件容易的事情。在新式教育下,
他们不但要贡献出一个家庭的好帮手,还得付出远比传统教育昂贵得多的学费,这是他们无法承担的。
在动荡不安的时局下,对于地方政府的官员来讲,有比教育更重要的事情。而处于内忧外患之中的中央政府则是心有余而力不足。因此,
乡村初等教育的实施演变成了多渠道筹资的形式,
根据各地不同的情况,有政府办的,有教会办的,有宗族办的,
还有大量的私塾。
建国后,中央政府在财力不足的情况下只好实施“两条腿走路”,
农村教育以民办学校为主。改革后,在政治激励机制下,地方官员有更多可以见效快的事业去办理,对于需要巨大资金而又见效慢的义务教育则常常无暇顾及或者有意弃之一边。
农村义务教育经费的不足造成了义务教育的发展缓慢。税费改革,
明确了农民、乡村政府以及学校之间的权利边界,强化了制度的刚性和权利的排他性,使得农村学校的教育经费终于可以独立于乡村两级政府。但是,作为重要保证措施的转移支付制度仍然只有雏形,
政府之间的权利边界并没有建立起来,这使得目前的义务教育的财政制度仍然呈现出一种不稳定的过渡性质,最终的稳固形态还需要取决于各级政府之间的博弈结果。
、税费改革的无意识后果:
税费改革对于保证义务教育经费的投入起到了重要的作用,
但税费改革带来的一系列后果中有一些并不一定是决策者和执行者所意识到的,对于决策者和执行者来说,
这些后果可以称为税费改革的无意识后果,或者称为税费改革的潜功能。
()乡村学校脱离地域,
增强独立化、公立化和标准化
从历史上看,无论是传统社会中旧式的初等教育,或者是现代的乡村义务教育,都因为经费问题,
始终没有脱离乡村社会的掌控,小学教育尤其如此。在传统社会中,主要是被宗族、乡村社会的士绅所控制。
而从建国后到税费改革之前的较长时期内,基本上是由乡村政府所控制。乡村官员对学校的影响力是相当大的。他们可以安排自己的亲戚到学校工作,
挤占学校的经费,甚至是把学校变成实现收费的工具。这些都大大地影响到了学校的独立性与正常运行。中小学的教员多是当地社区的知识分子担任,
他们拥有丰富的地方性知识,知识的传授不可避免地带有浓厚的社区色彩。税费改革后,
通过撤并,新成立的学校往往是在几个行政村或自然村的基础上建立起来的,
摆脱了自然村的约束,教师来源以公办教师为主,经费上主要是来自于县政府。因此,
乡村教育越发具有公办性质,越发标准化。
这在学校的发展中,在学校与社区和国家的关系变化中具有非常重要的意义。
()为解决教育机会的不平等提供新的平台
社会学家认为,学校是进行社会化的机构,
也是进行社会分层的机构(鲍尔斯,
金蒂斯,
)。学校教育起到了训练、筛选和分配社会成员的作用。教育资本的分配是社会不平等的重要原因。
在知识社会中,这点就更为突出。而在我国,因为体制上的原因,许多人无法得到义务教育的机会,
或者是无法接受同样数量和同样质量的义务教育。因此而形成的不平等在市场经济下越来越突出。进行税费改革,强化转移支付力度,实现义务教育资源的均衡化,
对于解决长期以来的教育资源分配的不平等提供了很好的契机。
()教育的同质化与多样化:
尽管实施义务教育的中小学公立化、标准化为实现教育资源的公平性提供了条件,经费主要由国家来承担,减少了来自农村家长的阻力,
这种统一性的、标准性、同质性的教育在把社区的学生抽离出社区,纳入到现代社会中的“抽象体系”中,进入流动性的现代社会中将会起到非常重要的作用。但是应该注意到同质化教育可能带来的弊端。
现代教育之所以在很长的时间内并没有有效地推行下去,其中一个很重要的原因在于没有为学生设计好出路,在学生没有办法走出社区的情况下,
所讲授的内容又脱离了农村的现实。要解决这样的问题,就应当结合具体的农村情况,适当发展一些校本课程。在目前,
如何实现标准化的教育要求与校本课程的结合将是农村和民族地区义务教育推行中要考虑的问题。
另外,
义务教育的普及和同质化也会对过去层层选拔的精英式教育产生影响,
可能会影响到学生的质量。因此,鼓励兴办基础教育阶段中的非义务教育,为不同阶层的学生提供多样化的教育,
是非常必要的。而基础阶段非义务教育形式的存在既使乡村教育形式多样化,又能促进公立教育的发展,
但前提应当是公立学校的发展能够保证乡村的每一个孩子能享受到国家所提供的义务教育的权利。
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义务教育制度篇
关键词:发达国家;义务教育;
财政转移支付制度;
教育经费分担
作者:刘泽云(-),男,云南丽江人,北京师范大学教育经济研究中心博士研究生()
规范的义务教育财政转移支付制度,是解决一国义务教育经费总量不足和地区发展不平衡问题的主要措施。
一个多世纪以来,西方主要发达国家经过不断探索和实践,各自建立起了适应本国国情的义务教育财政转移支付制度,
较好地解决了这两个问题。
本文将对美、日、德、法、英五国的义务教育财政转移制度加以介绍,以期对我国建立规范的义务教育财政转移支付制度起到借鉴作用。义务教育财政转移支付制度是财政转移支付制度的一个组成部分,
并且与国家的义务教育管理体制密不可分。因此,在比较各国的义务教育财政转移支付制度之前,首先必须了解各国的财政转移支付制度和义务教育管理体制。
各国财政转移支付制度
美国和德国是联邦制国家,日、法、英三国是单一制国家,国家制度各有不同。每个国家的地方政府划分为地区政府()和当地政府()两级(表)。每一级政府都有自己独立的财政预算,
各级预算的编制方法、程序和项目分类大致相同。
表:五国地方政府
国家地区政府当地政府
美国州郡、市、县、镇
日本都、道、府、县市、町、村
德国州市、镇
法国大区和省市、镇
英国郡区
:资料来源:财政部财政制度国际比较课题组()
:这里把法国的大区和省两级政府合并称为地区政府
政府间财政转移支付指上下级政府间和同级政府间的无偿资金转移。一个国家的财政转移制度主要涉及以下两个问题。
一是转移支付的模式。政府间财政转移支付可以采取单一的自上而下的纵向转移支付模式和以纵向为主、纵横交错的转移支付模式(蒙丽珍,)。
前者仅依靠上下级政府间的纵向转移支付;后者以上下级政府间的纵向转移支付为主,辅之以同级政府间的横向转移支付。
美、日、英、法四国普遍采用纵向转移支付模式,而德国政府间转移支付以纵向为主,但州级政府之间的横向转移支付规模也不小,是后一种模式的典范。
二是转移支付的形式。
从使用的目的和方式来看,政府间财政转移支付可分为一般性转移支付和专项转移支付(王善迈等,)。前者通过公式法拨款,不规定资金的使用方向,
也不附加条件,
主要用于平衡地方政府之间的财力,缩小不同地区间的收入差别;
后者通过项目运作的方式拨款,
规定了资金的特定用途,接受方无权变动,
而且通常还要接受一些附加条件(如必要的配套资金),一般用于提供特定的公共产品。德、法、英三国主要采用一般性转移支付的办法;
美国的联邦补助以一般性转移为主,
州补助以专项转移为主;日本的地方交付税是一般性转移,而国库支出金是专项转移支付(表)。
表:各国财政转移支付制度
国家一般性转移支付专项转移支付其它转移支付形式
美国、联邦对州:经常性收入共享计划
、州对基层政府:州补助联邦补助联邦对州和地方的某些税收项目的减免
日本地方交付税国库支出金地方让与税
德国、中央对州:增值税共享、联邦补充拨款、统一基金
、州际横向转移支付
、州对市镇:一般拨款、中央对州:共同、任务拨款
、州对市镇:专项拨款
法国一般性补助专项补助、中央政府代替某些无纳税能力的企业或自然人向地方政府交税
、中央政府的退税
英国地方收支差额补助专项补助
资料来源:同表
二、各国义务教育管理体制
按照管理集权程度划分,这些国家对义务教育的管理采取以下两种形式(相关内容可参考:张斌贤,
)。
(一)中央集权型
在这五个国家中,法国的义务教育管理最集中。国民教育部对全国各级公立学校实行严格的管理和控制,全国所有公立学校的教职工都是它的雇员。
法国全国共分为个学区,每个学区由数个省组成,学区总长对隶属该学区的学校拥有广泛的管理和监督权力。学区内的各省设有省级督学员,负责省内初、中等教育事务,
在初等教育领域的职权很大。
(二)地方分权型
、以地区政府为主:德国、英国
德国在文化教育领域实行“文化联邦制”,即地区政府(州政府)在文化教育政策上享有绝对的。州负责教学计划、课程表的制定以及教师的指派等等,市镇则负责提供学校的地基、校舍、物质装备以及行政人员等。
英国义务教育管理的权力掌握在地方教育当局手中,地方最高权力机关(郡议会)委托地方教育行政当局行使其在义务教育领域的权限。
、以当地政府为主:美国、日本
美、日两国的义务教育管理权限基本上在当地政府。美国的学区行使管理中小学的职责,其决策机关是学区教育管理委员会或学校董事会。
日本中央和地方在教育方面的分工原则为:中央政府负责高等教育,
都道府县负责高中教育和特殊教育,市町村负责义务教育、幼儿教育和成人教育。
义务教育财政转移支付制度
(一)义务教育经费在各级政府间的分担模式
、中央集权模式:法国
法国的中央财政通过国民教育部把义务教育教师工资直接划拨到他们的个人账户,
从而承担了%以上的义务教育经费(表)。义务教育的校舍建设与学校行政经费则由地方政府负担,市镇政府和省级政府分别负担小学和初中的相应经费。
表:按政府级别划分的初、中等公共教育资金的最初来源和最终购买
单位:%
国家最初资金(政府间财政转移之前)
中央政府地方政府当地政府最终资金(政府间财政转移支付之后)
中央政府地方政府当地政府
法国
年
年
年
年
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德国
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美国
年
年
年
年
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日本
年
年
年
年
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-
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-
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-
英国
年
年
年
年
-
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-
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国家平均
年
年
年
年
.
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-
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-
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-
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、表示由于未采用这一项目而无可用数据,_表示数据缺失,
表示数据包括在表中另一项目或栏目中
、年只有按政府级别划分的初、中等公共教育资金的最初来源(政府间转移支付前)的数据
、资料来源:()(,,
)
经济合作与发展组织教育研究与革新中心()
、地方分权模式:德国、英国、美国
所谓地方分权模式,是指一国义务教育经费主要由地区政府或当地政府承担,或者主要由地区和当地两级政府共同承担。
()以地区政府为主:德国。德国的义务教育经费主要由州政府负担。教师工资由州政府直接拨入教师个人账户,地方政府负担公用经费和基建经费。在义务教育公共支出中,
州政府承担了四分之三的份额,
市镇政府承担了五分之一的份额,
中央政府所占比重仅在%左右(表)。()以当地政府为主:英国。英国实行由地方教育当局管理基础教育财政的体制,
义务教育经费的承担主体是当地政府,即区政府。区政府一般负担了义务教育经费的%左右(表)。()地区政府和当地政府共同负担:美国。
年代以来,美国州和当地两级政府共同负担了的义务教育经费的%以上(表)。
、共同分担模式:日本
在日本,中央、地区和当地三级政府都负担了相当比例的义务教育经费。日常性经费中,义务教育教职员的工资由中央政府和都道府县政府各负担一半,
教职员以外的图书管理员、伙食调理员、警备员等的工资由市町村政府负责;
学生的补助和奖励由中央和市町村各出一半;教科书由中央政府承担,其它教材、设备、图书等由中央和市町村各承担一半。
基本建设费则由中央政府承担三分之一到二分之一,其余由市町村承担(陈国良,)。九十年代以后,
中央和地方政府分别承担了义务教育经费的四分之一和四分之三(表)。
(二)各国义务教育财政转移支付制度比较
各国的义务教育财政转移支付制度存在不少共同之处。
首先,各国义务教育财政转移支付的主要目的都是缩小地区之间义务教育服务水平的差距,
促进教育公平。从实际效果看,义务教育财政转移支付从目标和拨款模式设计上促进了教育公平的实现,
也为地区发展和稳定做出了贡献。其次,各级政府对义务教育的事权划分比较明确,
各级政府严格按照规定履行各自应当承担的责任。再次,
一般性转移支付的额度按照因素法确定,建立在完整、准确的统计数据基础上,
科学合理,
减少了随意性。最后,义务教育财政转移支付的实现由各项制度和法令来予以规定和保证,制度化、法律化的程度较高。
但是,
由于各个国家在财政转移支付制度、义务教育管理体制及义务教育经费分担等方面存在一定的差异,因此形成了各有特色的义务教育财政转移支付制度。一般来说,政府对义务教育的财政转移支付有三种形式,一是通过一般性转移支付平衡地方政府财力,
间接地保证地方政府投资义务教育的力度;二是中央政府直接承担占据义务教育经费最大比重的教师工资并直接拨付给教师个人,一方面减轻地方政府的压力,另一方面可以防止地方政府出于短期利益的考虑减少对义务教育的投入;三是建立义务教育专项转移支付,
直接规定下级政府必须将该项资金用于义务教育。第一种方式给予地方较大的自,但要求地方财力尽可能地接近,并且要有强有力的监督机制保证地方政府对义务教育的投入。严格地说,
第二种方式不属于政府间转移支付,
但为了比较的方便暂列于此。第三种形式从制度上给予义务教育较大的优先权,防治义务教育经费被挪作它用,同时便于监督和管理。
表:西方发达国家义务教育财政转移支付模式比较
一般性转移支付义务教育专项转移支付
一般性义务教育转移支付专项义务教育转移支付
美国州政府对学区的州补助联邦对州和学区的联邦补助
英国地方收支差额补助的一部分中央对地方教育当局和直接拨款学校的拨款
日本地方交付税的一部分国库支出金
法国中央政府承担教师工资
德国联邦通过一般性转移支付平衡各州财力,
由州政府负责教师工资
如果对义务教育专项转移支付进一步细分,可称不指定用途的为一般性义务教育转移支付,称指定用途的(如必须用于人员经费支出、教材支出、学生补助、基建支出或某种类型的教育)为专项义务教育转移支付(表)。这样,
可以把五个国家义务教育财政转移支付制度概括为以下四种模式:
、中央政府负担教育工资:法国
法国义务教育财政的重心为中央政府,中央政府负担了义务教育公共支出的%以上。这部分支出是由国家直接转移到教师个人账户上,因此,义务教育经费的政府间转移支付力度很小。
、、年,中央政府仅向地方政府分别转移了义务教育公共总支出的%、%、%(表)。由于义务教育教师的工资得到了国家的强有力的保障,地方政府只需负担份额较小的基建和行政经费,
同时辅之以政府间一般性转移支付和对处境不利群体、地区的特别扶持制度,这样就大大降低了地区间义务教育发展的不平衡性。
、一般性转移支付为主:德国
德国义务教育财政重心在州一级,
教师工资由州政府直接划拨到教师个人账户,即由州政府直接转移给教师个人,这部分转移不体现为义务教育专项转移支付。州政府承担了义务教育公共经费的%左右(表),仅有极少量的部分由州政府转移给市镇政府。
但是,州政府之所以有能力承担教师工资,是因为州政府的财力通过完善的州级财政平衡得到了保障,人均财力的州际差异缩小到了尽可能小的程度。
德国并没有专门设计一套义务教育财政转移支付制度,但并不等于德国不存在义务教育转移支付,
各州间义务教育财政的平衡体现为事前平衡,即通过一般性转移支付实现的州际财政能力的平衡。
、义务教育专项转移支付为主:英国、美国
()一般性义务教育转移支付:英国
英国义务教育财政转移支付包括对地方教育当局所属学校的转移支付和对中央直接拨款学校的转移支付。年英格兰学校拨款局(负责中央直接拨款学校的拨款)成立以前,
中央政府负担义务教育的比例在%以下,转移支付的力度很小。此后,
中央直接拨款学校发展很快,中央政府在义务教育领域的负担比重有一定程度提高,
但这部分经费是拨给直接拨款学校的,不体现为政府间转移支付。
、两年,中央政府的转移支付额仅占义务教育公共总支出的%左右(表)。总之,
英国义务教育财政转移支付的力度较小,
一方面是因为地方政府承担了大部分义务教育经费,另一方面是因为中央的义务教育经费大都投入不归地方政府管辖的直接拨款学校。
()一般性和专项义务教育转移支付兼备:美国
美国的州政府通过一般性义务教育转移支付支持义务教育的经常性经费,在平衡州内各学区间义务教育服务水平差距上发挥了极大作用;联邦政府则主要以专项补助的形式满足特殊教育需求,
特别针对贫困儿童。两级政府各司其职,互为补充。
、、年,
中央政府转移了义务教育公共支出总额的%左右,州政府转移了约%(表)。
相较而言,州政府的作用要大得多。
、一般性转移支付与义务教育专项转移支付相结合:日本
日本的义务教育经费由三级政府分担,从表可以看出,、、三年,
约占义务教育公共支出的%~%的经费由中央政府转移给了地方政府。中央对地方的义务教育转移支付资金来自两个方面:国库支出金和地方交付税。地方交付税是一般性的转移支付,在地方交付税分配额的计算中,
中央政府规定了对于义务教育支出项目的标准。国库支出金中的国库教育支出金的%被用于义务教育,属于义务教育专项转移支付,而且专门规定了用途,分别负担义务教育的人员工资、津贴、教材费、基建费、修学奖励经费等,
因此还是专项义务教育转移支付。
(三)义务教育财政转移支付制度的变迁——以日本为例
西方发达国家现行的义务教育财政转移支付制度并非一蹴而就,而是经历了不同的发展阶段,理解这一历史过程对于发展中国家的制度选择具有别重要的意义。下面以日本为例简单地描述以下义务教育转移支付制度的变迁过程。
日本义务教育的发展始于明治维新,
可以划分为三个阶段。
义务教育的目标、经费来源和管理模式在每个阶段各不相同,由此决定了义务教育财政转移支付形式的发展变化(表)。第一次世界大战之前,义务教育经费主要来源于地方政府,管理权限也在地方,
中央对地方基本没有义务教育转移支付。一战至二战期间,国库支出金作为专项转移支付用以保证落后地区的义务教育经费,起到了均等化的作用,国家对义务教育的控制也因此加强。
二战以后,地方自治呼声高涨,中央试图通过地方交付税平衡地方政府财政能力,以扩大地方的自主性。
由于不指定地方交付税的具体用途,又取消了针对全体国民征收的教育费附加,并大大减少了国库支出金的数额,导致地方政府未能按时足额保障义务教育经费,引起很大混乱。
因此在年前后,日本政府减少了地方交付税的金额,重新恢复国库支出金的力度,
自此,这种专项转移支付与一般性转移支付相结合的方式被固定下来,一直保留到了今天。
表:日本义务教育财政转移支付制度变迁
发展阶段义务教育目标义务教育
经费来源义务教育
管理模式义务教育财政
转移支付模式
第一阶段
(明治维新——一战)扩大初等教育地方税(固定资产税)、教育费附加地方管理中央监督地方政府负担义务教育经费
第二阶段
(一战——二战)提高初等教育质量地方税、国库支出金强化中央政府管理以专项转移支付(国库支出金)为主
第三阶段
(二战以后)延长义务教育年限地方税、国库支出金、地方交付税强调地方自主性专向转移支付与一般性转移支付(地方交付税)并重
此外,
美、法、德三国在世纪末推行义务教育之初,也曾将义务教育公共投资的责任全部交给基层的当地政府。这种低重心的投资体制使得当地政府不堪重负,严重影响了义务教育的普及进程。
后来,这些国家同日本一样,都逐步加大了中央和地区政府的投资责任,
提高了义务教育财政的重心。
参考文献
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义务教育制度篇
关键词:义务教育;城乡差别;制度障碍
中图分类号:.文献标识码:文章编号:-()--
党的十七大报告提出了统筹城乡经济社会发展的新思路,而统筹城乡义务教育的发展则应是统筹城乡经济社会发展重要组成部分。
目前学界普遍认为,我国义务教育已经完成了全面普及的任务。
年国家实施了农村义务教育新机制之后,
农村义务教育投入不足的问题已经得到了解决。然而,对我国城乡义务教育差异现状进行深入分析之后,
笔者认为,
我国义务教育仍然处于低水平的普及阶段,农村义务教育的投入仅仅解决了“温饱”问题,还远未消除多年以来形成的城乡差别,我国城乡义务教育还远未跨越均等化阶段。
而城乡义务教育之间的差别形成有着深刻的战略、体制、机制、政策等方面的根源。本文认为由于义务教育长期实施的“重城轻乡”的发展战略造成农村义务教育发展严重滞后,
分散化的投入分工制度造成统筹层次过低,
等级分配制度影响资源向农村流动,投入决策制度障碍农民的民意表达,使得城乡义务教育一直未能统筹到均等化轨道上来。
一、我国城乡义务教育还远未跨越均等化阶段
。城乡生均教育经费投入差距呈现长期扩大的态势
―年年期间,
城乡小学、初中生均投入相对差距由起点的.倍、.倍扩大到终点的.倍、.倍,
绝对差距由起点的元、元扩大到终点的元、元。从阶段来看,
―年年内,实施了逆向非均等投入方式,城乡生均投入相对差距与绝对差距呈现急剧扩大态势。
只有―年才开始实施正向改进型投入方式,相对差距趋于收敛,绝对差距一直在扩大,城乡差距还远没有消除(如图所示)。
如果延续年以后的正向改进型投入分配方式变化趋势,而不从根本上改变投入方式,要消除义务教育投入差距还需要年左右的时间。
。城乡生均固定资产差距长期扩大态势更为明显
与不均等的生均教育经费投入相照应,变化滞后的生均固定资产也呈现出类似的变化轨迹。
如图所示,
―年,城乡小学与初中的生均固定资产相对差距由起点的.倍、.倍扩大到终点的.倍、.倍。
绝对差距由起点的元、.元扩大到终点的.元、.元,扩大了倍、倍。
从阶段来看,―年年内,城乡小学生均固定资产差距呈现急剧扩大态势,之后才开始缓慢趋于收敛。―年年时间内,
城乡初中生均固定资产差距呈现急剧扩大态势,近年才开始缓慢趋于收敛,作为城乡长期差别投入累积而成的结果,城乡生均固定资产差距的收敛程度要明显小于投入差距的缩小。如果不改变既定的投入方式,
依照现在的态势发展下去,城乡小学生均固定资产要到年才能均等!
城乡初中生均固定资产实现均等还要年左右。
。城乡义务教育水平差异并未明显缩小
我们可以从城乡义务教育水平均等化的程度,
来判断政府的公共教育投入政策与体制是否合理。
教育投入与产出的目标就是使受教育者达到九年制义务教育的学历要求。所以受教育水平可以最终反映投入水平。
首先,
城乡文盲率比较。年与年相比,城镇文盲率由.%下降到.%,农村由.%下降到.%,但是年农村的文盲率仍然是城市倍以上。
其次,城乡初中以上学历比较。同期农村初中及以上学历的比重由.%提高到.%,
城镇由%提高到%,城镇是农村的.倍。最后,城乡高中以上学历比较。
同期农村高中及以上学历的比重由.%提高到.%,城镇由%提高到%,城镇是农村的倍。
纵观年,城乡义务教育水平不仅相差悬殊,而且没有明显缩小差距。
。城乡义务教育差别仍达到倍
在综合考虑以上城乡义务教育经费投入、教育条件、教育效果等各种因素(没有考虑地区之间的城乡差异)的基础上,我们设计了城乡义务教育的综合发展差异指数,
以科学评价城乡义务教育的发展差距。城乡义务教育综合差异指数评判结果:年城乡教育投入差异指数小学为.,初中.;城乡办学条件差异指数小学为.,初中为.;
城乡教育效果指数小学为.,初中为.;城乡教育差别综合指数小学为.,
初中为.。因此,中国义务教育正处于低水平、非均等的普及阶段,
还远未跨入均等化的发展阶段,农村义务教育距离均等的目标尚远(如表所示)。
二、长期实施“重城轻乡”的教育发展战略造成农村义务教育发展严重滞后
战略决定政策,政策决定资金分配。城乡义务教育之所以出现如此之大的发展差别,
最根本的原因是长期推行“重城轻乡”的非均衡教育发展战略所致。
回顾年(―年,是中国颁布的第一部义务教育法与新修订的义务教育法的起点年与终点年时期)的义务教育发展进程,我们可以得出一个基本判断,
长期以来,为了促进义务教育乃至基础教育的发展,我国采取了“重城轻乡”的非均衡发展战略,即“先城市、后农村,先发达地区、后欠发达地区”的发展战略。
在公共教育总投入较少的情况下,国家不进行教育资源的统筹配置,
而是下放给地方各级政府“各显其能”。这样,由于历史原因,农村相对于城市,
沿海地区相对于边远地区的财力有较大差别,
这样推进义务教育发展必然带来城乡差别与地区差别的扩大。
“重城轻乡”的教育发展战略带来城乡教育差别的扩大。
年国家颁发了首部《中华人民共和国义务教育法》,
正式提出了“实行九年制义务教育,各地根据情况确定推行义务教育的步骤”。
年国家在《中国教育改革和发展纲要》上进一步提出了到年实现“两基”目标(基本普及义务教育、基本扫除青壮年文盲),年《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》又提出要到年完成全面普及义务教育的目标。但是,从全局来看,
城市早在世纪―年代就已经完成了普及任务,目前城市已经普及了年义务教育,
一些城市甚至普及了大专教育,但部分中西部农村地区到现在还未普及九年制义务教育,意味着城乡义务教育普及时间差达到了―年之久。
城乡义务教育普及的严重不同步,显然是非均衡教育发展战略的必然结果。不仅如此,在“重城轻乡”的发展战略下,
率先普及义务教育的城市与发达地区在义务教育上继续加大投入,办学条件与师资条件不断提升,而未普及义务教育的农村地区和欠发达地区由于财力不足,
则为实现普及“达标”而苦苦挣扎,西部一些欠发达农村地区甚至背上了沉重的普九债务,
从而造成了同样普及义务教育,城乡义务教育数量与质量的差距大的结果。
在长期以来的“重城轻乡”的非均衡发展战略引导下,有关部门与地区必然采取“城市优先”的投资分配政策。尽管国家提出了财政预算内教育拨款的增长速度要快于财政经常性收入的增速,
但从表不难看出,―年年间,只有年、年农村义务教育财政预算内教育拨款的增长速度高于国家财政收入的增长速度。在城镇义务教育已经完成普及任务的情况下,城镇义务教育经费的增长仍然有年快于农村增长速度。
考虑到农村高中比例很少,
因此普通高中义务教育财政预算内教育拨款的增长速度年均高于国家财政收入的增长速度,也说明城镇教育经费的增长明显快于农村。
不少人认为,
在经济社会发展的一定阶段内,由于公共财力不足,
被迫采取非均衡教育发展战略,优先保障城市与发达地区教育的发展,
进而带动农村与欠发达地区教育的发展是不可避免的。但是从国际比较看,统筹城乡投入、实现公共教育均等化,
与财政能力和经济发展水平并不绝对相关。韩国免费义务教育是通过年的《大韩民国宪法》规定的。
韩国政府先从农村、渔村、岛屿等教育条件不利地区和处境不利群体开始推进免费义务教育。当经济状况好转时,再在大、中城市实施全面的免费教育。
可见,把城乡义务教育差别归结为发展阶段未必站得住脚。
时至今日,统筹城乡义务教育实现均等化或均衡化目前还只是停留在方向层面、构想层面,
国家教育主管部门还没有提出实现城乡义务教育均等化或均衡化的明确的规划目标,
包括城乡义务教育的国家标准,
实现国家标准的时间表,
保障政策措施等等。根据我国行政体制多年的运作经验,国家战略已经明确的约束性指标,
比如公共教育投入占比重达到%、污染排放达标等等,由于种种原因可能在限期内完不成,国家战略没有明确的事情,政绩没有考核,
往往会被推迟下去。因此,
在国家没有制定明确的城乡均等化发展战略目标与行动纲要之前,要在短期内消除城乡义务教育的差距,
解决长期累积的存量矛盾,是不大可能的。
三、分散化的投入分工制度造成统筹层次过低
在“重城轻乡”的发展战略影响下,义务教育的政府分工体制必然不利于消除城乡差别。目前,
从各级政府的教育职责分工来看:一是高等教育投入事权归中央政府和省政府负责;二是城市中等教育与初等教育投入事权归城市财政,中央与省政府也承担部分事权;三是农村教育投入事权主要归县级政府,但在投入上中央与省政府也分担部分职责。
因此,在现行教育投入体制下,农村义务教育在中央层面被看成地方事业,在省级层面看成农村基层事业,
在农村基层被看成末位事业,[注:投资研究所年在四川某县级市考察,
在该市的政绩考核评分中,、招商引资等分值高达分,农村义务教育分值只是分。
]从而使农村义务教育始终未能摆在国家战略地位,纳入国家与省财政并给以重点与优先发展,这是中国义务教育财政分工体制的特点,也是造成城乡之间义务教育发展差别的体制原因。
。中央政府主要事权在本级高等教育,
支持农村教育作用有限
中央政府的投入重心在高等教育。
按照分级财政体制,中央政府的教育事权主要是中央举办的高等教育,
至于地方教育,无论是地方高等教育,
还是地方基础教育并没有纳入到中央事权范围。
因此,地方农村义务教育本来就不属于中央财政预算事权职责,这是中央与地方教育事权分工职能早已决定的。从―年中央教育财政预算内经费支出结构看,%用于高等学校,
%用于中等技术学校,%用于其他(主要是中央级基础教育学校),农村义务教育则没有纳入财政预算范围。
中央转移支付解决不了分工问题。也许有人质疑,多年来中央政府通过财政转移支付给中西部农村义务教育投入了大量资金,在义务教育经费新机制里,
中央政府也按照一定比例分担了农村义务教育投入职责。[注:年出台的教育经费新机制里,
规定中央与中西部地区的公用经费分担比例,按照西部地区∶,
中部地区∶分担;
房屋经费中西部地区为中央与地方∶,提高中西部地区测算单价标准等等。]但是,农村义务教育投入并未纳入中央政府的主要事权范围,
仅靠转移支付无法消除城乡差距。从国际上来看,一些国家中央和联邦政府在义务教育领域的投资比重,在政府之间财政转移支付前均在%以上,
而我国农村教育经费新机制下中央投入的全部费用,即使高估也不会超过%。因此,农村教育经费新机制并没有改变农村教育投入重心过低的问题。
况且中央转移支付还需要地方配套,越穷的地方配套能力越差,也就越得不到中央转移支付投入,使得中央再多的转移支付也只是“救急不救穷”,因此,
只要中央政府的投入分工角色不改变,单纯增加转移支付解决不了消除城乡差别所需的投入问题。
。省政府主要事权在本级高校,统筹农村教育的贡献有限
省财政的主要投入重心也在城里。
根据我国的教育法、高等教育法、义务教育法和义务教育法实施细则,提供义务教育属于省级、地市、县市政府的事权,
提供高等教育则属于中央和省政府的事权。全国大部分普通高校归省政府主办,多年来,省政府在大学建设上投入了大量财力、物力、人力,
大学事业与基建经费占了省政府教育预算的绝大部分。同时,
省政府还要举办省级基础教育(大多是省级名校)等等,
使得省政府没有空间把农村义务教育纳入事权范围,
而是把事权下放到县政府。
我们对全国个地区“十一五”规划纲要做了分析,没有一个省级地区提出要实现城乡义务教育均等化,[注:十一五规划中,北京、上海等发达地区提出提高义务教育质量,
中西部地区提出普及和巩固九年义务教育。
]足见农村义务教育在省政府眼中的局外地位。
省政府统筹农村教育的贡献有限。在年农村义务教育经费保障新机制里,国家赋予省政府统筹经费的职责。
但省政府并没有上收农村义务教育的事权,只是通过转移支付起到补充县级政府经费缺口的作用,充其量只是适当减轻县政府的负担,
部分填补农村低水平义务教育的资金缺口,解决农村义务教育燃眉之急,而不能解决根本问题。国家审计署对个省(区、市)的个县(市、旗)年月至年月农村义务教育经费的审计调查结果,
各县农村义务教育阶段中小学校负债平均余额万元,
债务负担沉重。
有个县挤占挪用公用经费、寄宿生生活补助费用于教育主管机构日常经费、教职人员经费、学校基本建设等,
在分析原因时国家审计署行政事业审计司司长鲍国明指出,省级统筹力度还不够大,在上级补助不足、县级财力有限的情况下,
必然产生农村义务教育债务与挤占经费问题。
。目前我国农村义务教育实施的仍是分散模式
在高层政府把农村义务教育事权层层下放的情况下,作为世界上规模最大的义务教育的重担就压在了农村基层政府身上。尽管从世纪年代以来,我国农村义务教育投入管理体制经历了三个阶段(如表所示)重心逐步上移的变化,
但是至今没有发生根本性变化,我国农村义务教育实施的仍是基层政府为主导的分散投资模式。[注:中央教科所高如峰的研究表明,世界上存在的义务教育投资体制主要分为三种模式:集中模式、相对集中模式和分散模式。
集中模式公共经费主要来自中央或联邦一级的最高行政当局;相对集中模式则主要来自省、邦、州等高层次的地方当局;
而分散模式的投资主体主要是市镇、县乡、学区等基层地方政府。虽然各国财政体制差别很大,但是大部分国家在义务教育公共投资体制上选择了集中或相对集中模式,在义务教育的组织和管理责任上由各级政府共同承担。]
首先,
―年属于“地方负责、分级管理、以乡为主”的阶段,
这个时期农村义务教育的教职工工资、公用经费、校舍维护、建设费等均由中国最基层的县镇政府为主承担,其资金来源于乡镇财政、农村教育费附加、教育集资、收费、少量上级补助。
由于需要大量收费才能维持,
也有人把这个阶段称为“人民教育人民办”,结果使城乡相对差距与绝对差距急剧拉大。
其次,
从―年,属于“地方负责、分级管理、以县为主”的阶段,教师工资、公用经费等由县级财政统发,
取消了农村教育集资和教育费附加等等,中央与省政府给予一定专项转移支付支持,尽管县政府比乡政府财力雄厚,
但是,县政府的财力仍然远不足以平衡经费供求缺口,
城乡相对差距有所稳定,绝对差距拉大。
最后,
年实施了农村义务教育经费保障新机制,由于中央与省政府增加了投入,城乡相对差距缩小,但绝对差距继续拉大。
这是因为,在新机制框架内,教育经费占%的支出项目教师工资及其福利仍然由县级政府负责承担,
且公用经费、校舍维修、建设费也要县政府分担,中央、省级担负的投入经费比例仍然很低。
年《南方窗》报道,
四川重庆部分教师停课要求增加待遇的实例说明,新机制仍然未能克服农村义务教育统筹层次过低的体制弊端,老师工资待遇由县政府为主承担,
连本地的均等都达不到。
四、等级办学体制阻碍了资源向农村流动
在社会经济发展中,
随着生产要素流动与积聚,客观上形成了中心区与区。一方面,大量的财富都集中在发达的城市和城镇,与此相应,
知识、教育等构成现代技术社会的所有要素都云集于此,它们因此构成了社会经济格局中的“中心”;另一方面,在广大农村与县镇,无论在经济财富制造上,
还是在知识占有中,
都处于相对劣势的“”部分。应当说,“中心区―区”的形成是社会经济发展的必然结果。
从公共服务均等化角度来看,政府在配置义务教育资源时,则应当超越“中心”的自然差别,为全国人民提供数量与质量大致相等的服务。然而,
当代公共选择理论告诉我们,在缺乏制度约束的体制环境下,公共决策制度与决策程序不完善,受特权思想、、垄断利益等因素的影响,
公共决策机构在面对强势群体(城市官员阶层、企业家阶层、金融高管、科技艺术家等少数社会精英)和弱势群体(城乡低收入群体)时,往往做不到“一碗水端平”,
容易照顾中心区和强势群体的要求,忽视区和弱势阶层的利益,从而使义务教育资源配置制度与政策存在一定的等级差别,教育资源轻重缓急的配置标准是反公平的,
形不成城乡一体化的体制,最终造成了城乡教育的巨大差别。
。办学级别越高学校越好
我国目前实行的是分级办学体制,实际上属于条块分割、局部服务、人财物难以统筹协调的分散教育体制。
中央、省、市、县四级政府都办义务教育。办学主体就是出资人。行政级别越高的出资人财力越强,学校办学条件越好;
行政级别越低的学校出资人财力越差,学校办学条件越弱。
我们以―年中央、地方(包括城市、县镇、农村三级)初中义务教育来说明。
从生均教育经费来看,中央学校生均经费为―元,地方学校―元,其中城镇学校为―元,农村学校为―元。
从生均固定资产来看,中央学校初中生均.―万元,
地方学校―元,其中城市学校为―元,
县镇学校为―元,农村学校为―元。从生均校舍面积来看,中央学校.―.平方米,地方学校.―.平方米,
其中城市学校.―.平方米,县镇学校.―.平方米,农村学校―.平方米(如表所示)。
可见,
分级办学形成了义务教育上的“金字塔”,形成了中央办好于地方办、省办好于市办、市办好于区办、区办好于县办、县办好于乡办的等级办学格局。
。越靠近行政中心学校越好
多年来,
各级政府习惯于围绕权力中心对公共教育资源进行重点配置,
省重点、市重点、区重点、县重点等高标准学校布局在行政中心附近,垄断了或者集中了优质教育资源。这些重点校不实行就近入学,而是优先考虑行政级别较高的官员及亲属的子女入学,
形成了一种“招生潜规则”。近年来,许多地方城市的行政中心大规模搬迁,带来了优质教育资源的大移动,在新城豪华的政府办公大楼旁边又建设起超高标准的教育设施。
尽管教育部明令不准搞重点学校,实际上重点学校的投入需求反而越来越大。相对而言,处在权力中心之外农村基层义务教育往往处于被忽视的边缘位置,
得到的教育资源相对稀少。
以大连市为例,―年大连市个县区的初中生均经费支出分为个等级(小学也大致相同)。
最高级为开发区、中山区和西岗区。
其中中山区是著名的商务中心,开发区则是经济中心(其工业税收占全市%),
西岗区是政治与文化中心(市政府所在地),三区作为全市政治文化、商务与经济中心,
“有钱有势”决定了上述三个区属于名副其实的中心区,因此生均经费始终位于前名。第二级为沙河口、甘井子、旅顺、金州四个市辖区,四个区的经济、社会与政治地位显然要低一层次,属于次中心地区,
因此生均经费始终处于第―名。第三级为长海、瓦房店、普兰店、庄河四个县级地区,四个县级地区属于农村地区,
政治、文化、商务、经济地位相对最低,因而属于地区,分得的教育经费也最少,生均经费始终位于前―名。不同地区生均经费依次递减形成了生动的等高线,
说明大连是按照中心区的等级进行教育资源配置的。大连的案例具有普遍性和代表性,各地方政府早已经习以为常,约定俗成了(如图所示)。
。收入越高可选择的学校越好
随着社会经济的发展,
我国不同收入阶层之间的差距越来越大。各地政府为了招商引资的需要,
出台了针对高收入群体子女教育的优惠政策。如深圳市规定年金融界高管子女,
中考可以加分;广州市越秀区番禺区为总部企业、纳税大户提供区属省、市一级中小学优质教育资源,并减、免相关择校费用;
有的地方还规定,凡是纳税额在万元以上的企业,其控股企业主的子女中考均可享受加分的照顾等等。还有一些地区出现了围绕高档社区建名校的趋势。
如北京海淀区的雄厚的教育经费带来了该区名校云集,校舍豪华气派的同时,海淀区政府往往不愿意把农民工子女纳入城市教育体系,
相当一部分农民子弟被迫进入办学条件简陋的民工简易学校求学[]。地位较低的阶层就无法通过接受教育来改变其职业地位,不利于缩小贫富差距,不利于建立和谐公正的社会。
因此,在多种形式的等级制度存在的情况下,城乡资源配置的价值标准不可能“末位优先”、“雪中送炭”,而是最终造成了城乡差别的存在。
四、民意表达不平等扭曲公共选择
义务教育的供求关系说到底是政府投入决策满足人民消费需求的关系。
迄今为止,一方面,自下而上的政府投入决策程序还不完善,往往会更多地反映城市市民的需求,而广大农民的利益得不到充分反映,
不能做到教育公平;
另一方面,自下而上的农民需求意愿的表达制度还不通畅,有话语权强弱之别,
农民需求表达缺乏渠道,导致基层呼声被漠视。
这两方面因素造成义务教育公共选择决策机制扭曲,使得城乡差别难以消除。
城乡居民政治权利还不平等。按照公共决策科学化、民主化的要求,
涉及公共利益投入方案,必须充分听取各行业、各阶层人民群众的意见,使投资决策充分反映各个利益集团的意愿。
人民代表大会作为最高权力机构,通过人大代表反映各界群众的投资需求,并决定公共投资决策。因此,各界人大代表中的比例对公共投入决策有直接的影响。
年《选举法》规定两级人代会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例为∶,也就是说,同样的人口数,农村人大代表的名额是城市的/。
但是,即使按照这个标准,农民代表的实际名额还是远远低于他们所应得到的代表名额。在地方选举中,
农民代表人数不足的情况就更为严重,从年以来,
省、市人民代表大会中的农民代表比例从来没有超过%(如表所示)。正是基于上述现实情况,
中央才提出要逐步实施按比例增加农民在人大代表中的比例。
城乡居民政治权利不平等影响义务教育等公共产品的公平分配。在现有的决策体制下,投票权的多少对公共资源的配置确有很大影响。推行城乡统筹教育资源,
把教育资源的重心放在农村,往往会影响到城市官员与市民的利益,
使得有关“教育下乡”的决策阻力重重,城镇教育投入往往“多做少说”,
农村教育往往“说得多,做得少”。时至今日,许多城市官员仍反对城乡均等化。年农村义务教育在校生比例为.%,
得到的财政义务教育经费份额为.%,占有的全部固定资产为%;
城镇义务教育在校生比例为.%,得到的财政义务教育经费份额为%,
占有的固定资产为%。在现实生活中,农民对教育布局调整等涉及切身利益的决策也往往缺乏必要的申诉与表达机制,
这是对公共决策缺乏有效约束的深层制度原因。
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义务教育制度篇
在义务教育学校实施教师绩效工资制度,一方面是对用人制度和分配制度的重要改革,对教师而言,即从“身份管理”走向“绩效管理”;
另一方面旨在调动教师工作的积极性,促进教育事业的改革与发展,
提高教育公共服务水平。
三年时间过去了,对于教师绩效工资制度,
社会各界评价不一,教师的反映各种各样,
在实践推行中也存在着不少难点和矛盾。
笔者作为欠发达地区基层义务教育学校绩效工资政策的具体实践者,
结合本地区实施情况,谈谈个人对此问题的思考。
一、欠发达地区实施教师绩效工资制度的现状
在义务教育学校,实施教师绩效工资制度以后,绩效工资由占总量%的基础性绩效工资和占总量%的奖励性绩效工资组成。
基础性绩效工资主要体现地区经济水平、物价水平和岗位职责等因素,奖励性绩效工资包括班主任津贴、岗位津贴、超课时津贴和教育教学成果奖励等项目。基础性绩效工资按月发放,奖励性绩效工资则根据学校绩效考核结果发放。
。教师绩效工资制度实施后的积极意义
教师绩效工资制度的实施,保障了义务教育学校教师的工资水平,
推动了合理的绩效工资水平决定机制、完善的分配激励机制和健全的分配宏观调控机制的逐步形成,在一定程度上提升了教师职业的吸引力,稳定了教师队伍,激发了教师勇挑重担的工作积极性、主动性,强化了学校规范化管理的程度。
同时,由于实施教师绩效工资制度坚持向农村地区、偏远地区倾斜的原则,
因此解决了农村教师与城区教师同工不同酬的问题,促进了示范学校和普通学校、城区学校和农村学校间的均衡发展。
。教师绩效工资制度实施过程中存在的问题
在义务教育学校,教师绩效工资制度实施的过程中也存在一些问题。从政府主管部门看,
由于注重求稳,所以缺乏必要的指导监督。
从校长层面看,许多校长没有把绩效考核视作推进学校管理方式改革的契机,而是仅仅将其作为一种新增的管理教师的手段,
校长的权力更加集中,“家长式”的作风表现更为突出。从教师层面看,
许多教师认为绩效工资是“拿大家的钱促进学校的发展”“拿自己的钱奖励自己”“拿别人的钱奖励自己”。其实,出现这些问题不在于教师绩效工资制度本身,
而在于实施教师绩效工资制度的环境和组织管理的基础。其问题主要表现在政府主管部门的指导监督和学校的内部管理层面。
二、教师绩效工资制度实施过程中存在问题的分析
。政策宣讲不够,
对教师绩效工资制度的认识存在偏差
由于政府部门在实施绩效工资前,调研不充分,政策宣讲不深入,导致许多教师不能正确理解绩效工资政策,出现“先入为主”和认识偏差的错误。
在实施教师绩效工资制度前,一些学校为调动教师积极性,采取学校拿一部分,教师交一部分的办法,
以此奖励教师。
受其影响,在实施教师绩效工资制度之后,一些教师总认为在“拿自己的钱奖励自己”或“拿别人的钱奖励自己”。尤其是工资总额前后没有发生太大变化的学校,
教师的这种感觉更为明显。
其实,实施教师绩效工资制度的一个重要目的就是落实《义务教育法》的规定,
确保义务教育教师的平均工资水平不低于当地公务员的工资水平。在实施教师绩效工资制度前,一部分教师认为公务员的工资高于教师,
所以许多教师就认为实施教师绩效工资制度后会涨工资,结果教师工资确有增加,但增幅不大,
这就与教师的预期出现落差,于是便产生本地没有实施教师绩效工资制度或本地教师绩效工资制度的实施走样了的想法。
此外,另一部分教师对教师绩效工资制度的内涵、实施目的和意义不明确。实质上,
教师绩效工资制度就是“多劳多得、优绩优酬。重点向一线教师、骨干教师和做出突出成绩的其他工作人员倾斜”。可是,相当一部分教师已习惯于平均主义,
一旦打破传统势必产生抵触情绪。
。缺少科学的绩效考核标准,操作简单化
绩效工资发放是基于绩效考核基础上的再分配行为,具体的绩效考核标准是绩效工资分配的核心。
国家在学校实施绩效工资的初衷,
是要充分调动教师的积极性。但对于如何做到“多劳多得、优绩优酬”,在实际操作中,普遍缺乏科学而客观的评价标准。
其实,
绩效工资能否提高员工的积极性,
一个关键条件便是工资奖励必须与组织期望强化的员工绩效紧密相关。如果学校不能对教师的工作进行客观而公正的绩效考核评价,那么绩效工资就不可能提升教师的工作积极性。
因此,
建立科学的绩效考核标准是学校绩效考核的关键。
()教师工作的特殊性为绩效考核标准的客观和公平带来难度
由于教师工作的特殊性,
不仅要教给学生知识而且还要塑造学生良好的品德和健全的人格,因此,教师工作的独立性、创造性和教师工作成效的滞后性为绩效工资考核评价的客观和公平带来难度。此外,
在绩效工资考核标准的设计及量化过程中,也有许多工作难以量化。
例如,不同学科教师间的工作差异性很大,工作量难以由统一的绩效标准考核与评估。
()学校层面认识的局限性和政府主管部门的监督缺失
由于学校层面对实施教师绩效工资制度的认识还有局限性,
加之许多校长习惯于“一言堂”“家长式”的简单化管理,把绩效考核、绩效管理视作负担。此外,政府主管部门指导监督职能的缺失也造成在学校绩效考核中没有科学而公平的绩效考核标准。所以,
在绩效考核和绩效工资分配中常常出现校长说了算,或向学校领导和管理层倾斜的现象,根本没有把“多劳多得、优绩优酬”的原则落实好,从而使绩效考核评价缺乏科学性,最终影响教师工作的积极性。
。绩效工资分配中“吃大锅饭”现象严重,不能体现差别激励,
发挥奖励性工资的作用
教师绩效工资制度的实施旨在体现“多劳多得、优绩优酬。重点向一线教师、骨干教师和做出突出成绩的其他工作人员倾斜”的原则。
由于政府主管部门指导监督职能的弱化,
只是出台一个大概的实施意见,这就导致把教师的绩效工资分配权下放给学校,由学校自己组织具体实施。而学校又对教师绩效工资制度的内涵、绩效工资的项目构成、绩效标准的制定及绩效分配的导向等认识不足,于是产生了对绩效工资政策的理解不统一。
甚至,一些学校为了便于操作,
不激化矛盾,就根据现实的津贴、补贴数额划定绩效工资,在发放形式上采取平均发放或按教师职务等级发放。
如此一来,
不仅没有体现差别激励,与国家实施教师绩效工资制度的本意相违背,而且还会导致新的分配不公,
挫伤部分超工作量、压力大的教师的工作积极性。
。缺少经费保障,难以调动教师的积极性
根据国务院《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》,奖励性工资包括班主任津贴、岗位津贴、农村教师补贴、超课时津贴和教育教学成果奖励等项目。其设置的目的一方面是为了更好地激发教师工作的积极性和创造性,
另一方面是为了规范学校的办学行为,杜绝学校乱收费等行为。
但在实际的操作中,班主任津贴、农村教师补贴和超课时津贴等常规性奖励经费却占去了奖励性绩效工资的大部分,而真正用于奖励和鼓励教师作出创造性劳动和作出突出贡献的经费数量并不多。
在欠发达地区,由于经济落后,地方财政困难,
只能维持正常的工资发放,拿不出更多的钱以增加奖励性绩效工资的总量。这样奖励性绩效工资的激励效果就很难覆盖到大多数教师,
对于部分已经取得高职称的、安于现状的教师来说,其激励的意义并不大。
三、建议和措施
。重视政策宣传,
提高认识
实施教师绩效工资制度是完善教师激励约束机制、努力构建充满生机与活力的教师人事制度改革的重要任务,事关整个教育改革的成败。因此,为确保绩效工资在义务教育学校的顺利实施,
应深入做好绩效工资政策的宣传、解释和引导工作,让广大教职工正确理解绩效工资的科学内涵,
树立“多劳多得、优绩优酬”的观念。学校也要充分发扬民主,广泛听取一线教师的意见,在实施教师绩效工资制度的过程中充分发挥教职工的积极性,
争取广大职工的理解和支持。
。建立科学、公平的绩效考核标准
政府主管部门要为学校实施教师绩效工资制度出台相关配套政策及措施。例如,统一的工作量标准、人员编制标准,
为绩效工资的推进创造良好氛围和环境。学校要采取“分类考核,区别对待”的办法根据本地区和本学校的具体情况制订绩效工资的考核指标,使绩效工资真正体现教师的劳动成果,
实现优劳优酬。同时,在绩效工资考核标准的制订、绩效工资标准的执行和绩效考核过程中,
要充分听取教师意见,进行民主决策,充分发挥教师职代会的作用,还要重视并加强学校的民主管理,
规范民主决策制度与程序。
。加强监督指导,
保障奖励性绩效工资分配的公平性、激励性
在全国的义务教育学校,
实施教师绩效工资制度的本意是通过绩效工资考核实现“多劳多得、优绩优酬。重点向一线教师、骨干教师和做出突出成绩的其他工作人员倾斜”的目标,以提高教师个人绩效,推动教育快速发展。
政府主管部门应加强对学校绩效工资标准的制订、绩效工资标准的执行、绩效工资评价的指导和监督,
重视教职工代表大会在绩效工资分配中的作用,
维护分配的公平性。
此外,应打破论资排辈和“吃大锅饭”的现象,
使低职高聘或是高职低聘成为可能,充分调动年轻教师、一线教师和骨干教师的积极性。
绩效工资分配应依据合理的“最近发展区”,使教师既有挑战又能达到。在适当差距的情况下,
应合理拉开教师的收入差距,以保证教师的竞争和活力,
充分发挥奖励性绩效工资的激励作用。
地方教育行政部门要定期召开绩效工资工作经验交流会,促进学校分享成果,
缩小学校间的差距,以保障县域内的“同工同酬”。
学校教师实施绩效工资制度旨在促进教育均衡发展,提高教育公共服务水平,是完善教师用人制度的一项重大改革。
在实施过程中要因地制宜,具体问题具体分析。地方政府部门要主动作为,学校要积极探究,使教师绩效工资制度有效实施。
义务教育制度篇
年月日,在全国的义务教育学校,
开始推行教师绩效工资制度。三年来,
教师绩效工资制度的实施取得了一定成绩,也存在一些问题。本期我们推出一组文章,
从理论到实践,从抽象到具体,深入浅出地探讨有关教师绩效工资制度的相关问题,
以飨读者。
自年月日起,在义务教育学校,开始推行教师绩效工资制度,
这一制度的推行对于依法保障教师收入水平,
激发广大教师积极投身教书育人事业,吸引和鼓励优秀人才长期从教、终身从教具有重大意义。
在义务教育学校,
推行教师绩效工资制度,其重要目的之一就是通过工资分配方式的改革,
保障与提高教师的工资水平,调动广大教师工作的积极性。就目前而言,虽然这一制度的推行对于提高教师工作的积极性起到一定的作用,
但在其实施的过程中,也存在着一些需要注意与改进的问题。
本文分析了教师绩效工资制度激励功能产生的原因,
指出在绩效工资分配的过程中应对教师给予特别的关注,对充分发挥教师绩效工资制度的激励功能要以教师的需求为出发点提出一些对策与建议,希望能够给义务教育学校制订与改进绩效工资方案提供有益的借鉴与启示。
一、教师绩效工资制度激励功能产生的基础
“一个合理而又具有竞争力的薪酬结构能够吸引人才,
激发他们的潜力,提高工作效率。在管理实践中,越来越多的管理者认为:增加薪酬结构中的‘活’的比例,更有助于调动员工的积极性。
因此,绩效工资与成就工资越来越成为管理者激励员工的重要手段。”[]在义务教育学校,教师绩效工资分为基础性绩效工资与奖励性绩效工资两个部分。基础性绩效工资占绩效工资总量的%,
其标准主要由地区经济发展水平、物价水平和岗位职责等因素来决定。奖励性绩效工资占绩效工资总量的%,
其标准主要由教师个人的工作量和实际贡献的大小等因素决定。在义务教育学校,
教师绩效工资制度的激励功能之产生主要关乎两方面因素。
。在一定程度上满足教师的需求
在义务教育学校,
教师绩效工资制度之所以能够对教师发挥激励作用主要和人性中对物质利益的追求与渴望有关。在古典经济学中,关于人性的需求认识有一个非常重要的假设,即经济人假设。这种假设认为,
人具有强烈的追求物质利益的欲望与需求,人的行为会受到物质利益刺激的影响。当人的物质利益需求获得满足以后,人的行为积极性就会产生。
满足人的经济需求与物质欲望是一个人赖以生存与发展的重要基础。在义务教育学校,教师绩效工资制度是以工资为载体满足教师需求的制度形式,其激励功能的产生与其能够在多大程度上满足教师的物质需求具有非常重要的联系。
世纪初产生的科学管理实践已充分证明物质利益刺激有助于调动人的工作积极性。
这种管理方式就是把人看做经济人,认为每个人对物质利益都具有比较强烈的需求。基于此,
依据标准化定额原理,通过计件工资制的实施,激励与调动员工的积极性。
虽然,
物质化的手段与方式在调动人的积极性的过程中存在一定的局限性,但它是不可或缺的。尽管教师有别于其他从业人员,
但在对经济利益与物质利益的追求方面,
教师与其他从业人员一样,都具有比较强烈的追求与渴望。因此,工资作为一种物质化的手段,在调动教师工作积极性的过程中,
其作用不仅是必要的,更是必不可少的。这就是教师绩效工资制度能够产生激励作用的一个很重要原因。
。教师个人的贡献与组织诱因的平衡
在义务教育学校,
教师绩效工资制度是否能够产生激励作用,具体涉及两方面内容。一是工资分配本身是否能满足教师的物质需要,
二是工资分配以怎样的方式满足教师的物质需求。实际上,教师需求是否能够得到满足与教师需求如何得到满足分属于两个不同的领域与范畴。在很多情况下,教师的需求只有通过合理的方式获得满足时,
才能对教师真正产生激励作用。
当前的社会是一个能力本位的社会。在这个社会中,
对教师需求满足方式是否具有合理性的判定具有比较明显的功利性。这种功利性主要表现在两方面:一是需求满足的物质化,二是崇尚竞争与按劳分配。
教师需求满足方式的合理性通常是以教师贡献与组织诱因是否达到平衡来衡量的。
一般情况下,当教师个人的贡献与组织提供的诱因平衡时,那么这种满足教师需求的方式就会被认为是合理的,教师工作的积极性也会因此被有效地调动。当教师个人的贡献与组织提供的诱因不平衡时,
那么这种满足教师需求的方式就会被认为是不合理的。在教师需求满足方式不合理的情况下,有可能会调动一部分教师的工作积极性而挫伤另一部分教师的工作积极性,也有可能会挫伤全体教师的工作积极性。因此,
在满足教师需求的过程中,保障贡献与诱因的平衡、保障与提高满足教师需求方式的合理性具有非常重要的意义。
所谓的贡献与诱因的平衡,即个人所得报酬与个人为组织作出的贡献相匹配。也就是说,
如果一个人对组织作出的贡献愈大,那么组织所提供的诱因或其所获得的回报就愈大。反之,
如果一个人对组织作出的贡献愈小,那么组织为其提供的诱因或其所获得的回报就愈小。总之,保持贡献与诱因的平衡对于调动全体教师工作的积极性和树立良好的组织作风具有重要的意义。
二、教师的群体需求特征――发挥教师绩效工资制度激励功能所不能不考虑的问题
教师的群体需求,
不同于教师的个体需求。教师的群体需求是教师的群体特征与职业发展需求相结合而产生的一种心理能动性,而教师的个体需求则是教师个人特征与职业发展需求相结合而产生的一种心理能动性。
教师的个体需求主要表现在工资、职称和福利等方面,教师的群体需求主要表现在团队合作、目标达成、集体声誉和发展机会等方面。教师的个体需求与教师的群体需求虽然属于两个不同的范畴,但教师的个体需求的满足有利于促进教师的群体需求的满足;
同时,
教师的群体需求的满足也有助于教师的个体需求的满足。值得注意的是,
教师的个体需求与教师的群体需求之间不能相互替代。
受职业性质的影响,
教师的群体需求不同于其他职业的群体需求。
一般职业群体的需求具有比较典型的物化性、世俗性与功利性,
而教师的群体需求则具有较强的精神性、目的性和一定的超俗性。
教师所从事的职业是一种对人的素质与心灵进行培养与塑造的职业,它具有公益性、理想性、人文性、民主性与发展性等特征。受教师职业性质的影响,
教师的群体需求不仅建立在人类一般的、基本的需求基础之上,更比人类一般的、基本的需求具有更高的水平。为了更好地调动教师工作的积极性,在教师绩效工资制度实施过程中,既要考虑到教师与其他职业群体所具有的一般的、基本的和共同的需求,
同时也要考虑到教师这一职业群体所具有的特殊需求。
教师的需求不仅存在着个体性与群体性、一般性与特殊性的差别,更存在着层次上的区分。人本主义心理学家马斯洛把人的需求划分为五个层次,
即生理需求、安全需求、相属关系与爱的需求、尊重的需求与自我实现的需求。阿尔德弗发展了马斯洛的需要阶层理论,把人的需求划分为生存需求、相互关系需求与成长需求三种层次。其中,
生存需求对应的是马斯洛的生理需求与安全需求,相互关系需求对应的是马斯洛的相属关系与爱的需求,发展需求对应的是马斯洛的尊重需求和自我实现需求。
一般的情况下,
与人的生存有关的生理需求与安全需求通常以物质的手段或方式进行满足。当其得到满足时,
就会对教师工作积极性产生很大的激励作用;
当其不能得到满足时,就会挫伤教师工作的积极性。与人的发展有关的自尊需求与自我实现需求通常以精神的手段或方式进行满足。当其得到满足时,
教师工作的积极性就会提高;
当其未被满足时,既可能会挫伤教师工作的积极性,也可能对教师工作积极性产生反向强化的作用。例如,如果一个教师没有取得高级职称,
那么他(她)可能会继续积极地工作;当获得高级职称后,
他(她)工作的积极性可能会削弱。可以这样理解,
他(她)在没有获得高级职称之前,产生了反向的强化作用,
他(她)为了获得高级职称而不断积极地努力工作。
所以,从这个意义上来讲,学校若想教师始终能够保持比较高的工作积极性,就需要不断地给教师提出新目标与新任务。
否则,就难以更好地发挥精神因素对教师的激励作用。
教师的群体需求既有物质性的,也有精神性的。
相对于其他职业群体,教师这一职业群体具有更强的精神需求。
所以,在对教师的群体需求进行满足时既要考虑物质需求的满足,更要考虑精神需求的满足。物质需求主要是通过物质诱因来进行满足,
而精神需求则需要通过精神诱因或非物质诱因来进行满足。物质诱因主要包括工资、津贴、福利待遇和奖金,等等。
精神诱因或非物质诱因主要包括提拔、晋升、荣誉表彰、尊重、信任以及认可,等等。物质需求对于教师的生活与工作而言主要是保障性的,而精神需求对于教师的生活与工作来说主要是促进性与发展性的。
在通常情况下,物质因素对教师的工作积极性所产生的影响是外在性的,其发挥的作用与影响持续的时间较短;
而精神因素对教师工作积极性所产生的影响是内在性的,
其一旦发挥作用,
就会对教师工作积极性的调动产生长久的影响。此外,物质需求与精神需求的满足对教师激励所产生的作用与影响也是不同的。根据赫茨伯格的双因素理论,
物质需求的满足并不会使得教师产生太大的满意感,但如果没得到满足就会使教师产生很大的不满意感;精神需求的满足会使得教师产生很大的满意感,但如果没有得到满足也不会让教师产生太大的不满意感。
“超出生存所必需的最低物质报酬之外的个人的非物质机会,
在获得合作努力方面具有极大的重要性。
在所有组织(包括商业组织)的发展中,显示优越、威信、个人权利和获得支配地位的机会,
都比物质报酬重要得多。”[]由此可见,组织既可以提供客观诱因,
也可以通过改变人的思想状况来获得所需要的努力,从而维持组织的存在。在巴纳德看来,如果不综合运用这两种方式的话,任何组织实际上都无法存在。
[]
三、基于需求的教师绩效工资制度激励功能实现的基本策略
。保障绩效工资分配的公平
教师绩效工资制度是调动教师工作积极性的一种物质化的手段与方式。若想更好地发挥它的激励作用与功能,就必须要保障绩效工资分配的公正与公平。
绩效工资分配的公正与公平主要包括两方面:一是分配标准的公正与公平,二是分配程序的公正与公平。最终,绩效工资分配的公正与公平是通过分配标准体现的,
而分配标准的公正与公平是通过分配程序的公正与公平保障的。
绩效工资分配的公平主要受教师个人努力、贡献与组织诱因等因素的影响。年,
美国心理学家亚当斯对报酬大小与个人努力之间的关系进行了研究。
他发现员工工作的动机与工作的积极性不仅会受到其得到的绝对报酬的影响,更会受到相对报酬,即个人现在所得与其他人所得以及自己过去所得的比较影响。“当他们把自己的投入产出与别人的或自己以前的投入产出进行比较时,若发现比率相等时,
心理就比较平静,认为自己得到了公平的对待;当发现比率不相等时,内心就会感到紧张不安,从而会被激励去采取行动以消除或减少这种引起心理紧张不安的差异。
”[]例如,提出工作加薪要求、减少个人投入、退出与辞职,
等等。
目前,在义务教育学校,教师工资差异既有结构性差异,
也有奖励性差异。结构性差异主要体现在基本性工资之中,其主要是受教师的工龄、职称以及其他制度规定因素的影响而产生的。奖励性差异主要体现在奖励性工资之中,其主要由教师个人对组织贡献的大小所决定。
结构性工资差异比较小,一般情况下不会引起教师的不满,
而奖励性工资差异则比较大,如果这一差距不合理,
那么就很容易引起教师的不满。奖励性工资的分配一定要保障教师的个人投入与回报的比例与其他人的投入与回报的比例基本相等,这样才能有效发挥教师绩效工资制度的激励作用。
。奖励性工资需保持一定的弹性
奖励性工资是根据教师个人对学校组织贡献的大小而实施的一种工作分配方式。这种分配方式较之传统的工资分配方式有了很大进步,有利于调动教师工作的积极性。但在奖励性工资的分配过程中,
一定要注意避免分配方式的固定化,否则就可能逐渐演变为基本工资的组成部分,
从而失去奖励性工资的性质,影响与降低奖励性工资的激励作用。为此,应根据个人对组织贡献的大小,
对奖励性工资的分配进行及时调整,使对组织贡献大的人能够获得组织更高的认可与尊重,
并在组织内部能够得到更多回报,这不仅有利于稳定优秀教师的队伍,调动优秀教师工作的积极性,更有利于树立学校组织内部的标杆,对其他教师工作的积极性也能起到间接的激励作用。
奖励性工资的弹性应该有一定限度,
否则,不仅会增加学校管理的成本,更容易干扰学校正常的工作秩序。
为此,在奖励性工资制度的实施过程中,至少要遵循两个原则:一是根据个人在组织中的贡献对奖励性工资进行适当调整,
二是注意奖励性工资的调整周期不要太短。一般情况下,奖励性工资调整的周期不应低于年。
。物质激励与精神激励相结合
绩效工资是一种以物质激励来调动教师积极性的工资分配方式。由于教师职业群体需求的特殊性,在教师积极性调动的过程中,必须要关注的一个问题就是教师的精神需求满足。
教师的精神需求,既可以通过精神的手段与方式进行满足,也可以辅之以一定的物质手段与方式予以满足。这需要在对教师进行奖励时,把物质奖励与精神奖励有机结合起来,
并把物质奖励建立在精神奖励的基础之上。“物质需求的满足是必要的,没有它会导致不满,
但是即使得到满足,它的作用也往往是有限的、不能持久的。要调动人的积极性,
不仅要注意物质条件和工作条件等外部因素,更重要的是注意工作安排,
量才录用,各得其所,注意对人进行精神激励,给予表扬和认可,
注意给人以成长、发展、晋升的机会。
随着温饱问题的解决,这种内在激励的重要性越来越明显。”[]
对教师进行激励的方式是多种多样的,概括起来主要有如下几种:目标激励、物质激励、公平激励、信任激励、差别激励、情感激励与负激励。[]有效运用上述激励方式,
把物质奖励与精神奖励结合起来,才能有效激励教师的工作积极性。
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