公共危机管理的特点篇
关键词:公共危机管理体制;公共危机管理机制;法治化
一、公共危机管理体制与机制的相关概念、特点
公共危机管理体制是指以政府为主体的公共部门在处理公共危机过程中的组织机构设置、管理权限划分、人员配置等方面的体系、制度、方法、形式的总称。而公共危机管理机制是指通过公共危机管理制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能,主要包括公共危机预警机制、公共危机决策机制、公共危机资源配置与保障机制、公共危机新闻机制、公共危机善后管理与评估机制。
公共危机的特点:诱发公共危机的因素日益增加、危机信息的传播速度愈发迅速、危机导致的破坏性波及的范围更加广泛、危机的种类日益繁多、危机发展趋势与后果的预测性难度日益加大等。
二、公共危机管理体制与机制法治化的主要内容
(一)公共危机管理体制法治化
在公共危机管理制度法治化方面,公共危机管理的一系列制度、规定应该以国家法律宪法为依据,
赋予这些制度、规定在公共危机管理活动中以至高无上的权威而非一种摆设,当然这种权威不能与宪法相抵触。在公共危机管理组织机构设置法治化方面,为了提高公共危机管理效率和效能,精简机构、减少层级、进一步推进大部制等思想是法律有关组织机构设置的主要理念。
在公共危机管理权力分配法治化方面,一方面通过详尽的、完备的法律来明确界定从事公共危机管理活动的所有人员的权力与义务;
另一方面,应建立一套法律明确规定哪些职权的获取适合采取选举制、哪些职权的获取适合任命、哪些职权的获取适合世袭等。
(二)公共危机管理机制法治化
危机预警系统是危机处理的关键之一,
像人体的系统一样,每当病毒入侵肌体时,预警系统首先向大脑中枢系统发出信号,
并通过大脑中枢系统的指挥,
组织、调动力量进行抵御,
预警系统的关键在于反应的迅速与信息的准确。决策机制是指有关决策流程和方式的制度化或潜制度化的组合方式。决策机制通常是决策体制的具体表现形式之一,受决策体制的制约,又为决策体制服务。
法律还要规定参与决策制定者所要承担的责任,同时要赋予他们一定的权力,这样在其履行监控决策实施职责过程中,对于发现的问题能够在其权限范围内及时进行调整决策方案,使得决策目标尽可能的实现。
各种资源的生产、分配与共享,
以及各种资源的有效配置和使用,直接影响着政府和社会的危机管理能力。
三、公共危机管理体制与机制法治化过程中存在的问题
()在组织机构设置方面,我国目前已经建立了一些公共危机管理机构,但是缺少常设性机构,
大多都是临时性机构,部门条块分割、协调不足,目前我国缺少国家层面的常设性的危机管理综合协调部门。
这些机构的部门领导大多由相关行政部门首长兼任。
()在权力分配方面,虽然各级应急部门的垂直应急管理体制较为完备,但各部门横向之间的职责分工关系并不十分明确,职责交叉和管理脱节现象并存,
缺乏统一协调。
我国目前大多是临时性机构,加上历久以来的官本位思想,使得走在危机管理活动一线的人员形成了逆来顺受的性格,
不求有功但求无过,完全听任上级的知识行事,
缺乏自主意识,
同时,上级领导官本位观念浓厚,
不愿意放权,在很多公共危机面前采取独断的家长式的方法,甚至是拍脑袋决策。
()在人员配置方面,由于公共危机管理机构的临时性,
聚集到一起的人员之前互相并不了解,主要负责各自要管理的内容,
比如有些人只知道怎样才能有效的预防,
但是在危机真正爆发之后就手足无措了,不知道如何才能帮上忙,可能别的人员如负责紧急应对危机的人就会抱怨前者危机预防不到位,抱怨其提供信息不全面等,这样就会在危机还没有解决之前,
组织内部就已经一团糟。
四、加快推进和完善公共危机管理体制与机制法治化的建议
()建立和完善政府危机管理的组织体系和机构。考虑到中国的具体情况,国家有必要在中央政府建立高层次的危机管理的领导、指挥和协调机构。在中央政府的统一领导下,
明确中央各部委、各级人民政府危机管理的职能、职责和责任。考虑到公共危机的多样性与复杂性,
赢明确不同政府机构在承担某些特定危机管理的职能和职责,这样便于形成统一领导、分工协调的危机管理体制。
()制定并完善国家危机管理的法律、法规和规章体系。目前,
我国宪法没有关于危机状态或者紧急状态的规定,政府紧急管理权也没有明确的宪法授权,我国尚没有一部完整的危机或者紧急状态管理法。设计法规、规章的过程中要尽可能的与实际相联系,
要具有可操作性和前瞻性。
()以法律、法规、规章的形式赋予公共危机管理人员的各项权力与职责,明确各项职权的范围、法律效力,权力与职责相对应,有什么样的权力就应该担任什么程度的责任。
要求权力的行使要以法律为依据,在一定程度上可以行自由裁量,
但是这种自由是有限的自由,
是在法律框架下的自由。
参考文献:
[]郭晓来。对现代危机管理的几点思考。北京,。
[]彭宗超。我国危机决策机制的转型特点与未来选择分析。北京,。
[]张成福。公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择。北京,
。
作者简介:
张赛(.―),
女,汉族,江苏徐州人,南京航空航天大学人文与社会科学学院级行政管理专业研究生,
研究方向:危机管理与社会问题研究。
公共危机管理的特点篇
【关键词】公共危机,公共危机管理
。前言
随着经济全球化以及信息化技术的发展与繁荣,人类社会正处于积极地交往互动中。然而正是由于多种文明的交融、碰撞,
各种危机也随之而来。我国正经历社会转型阶段,
毫无疑问,各种矛盾也会随之突显,因此公共危机是无法避免的。
。公共危机
.公共危机的含义。从广义上来讲,
危机一般包含两个方面:一是危险;一是机会。危险与机会这两者之间是可以互相转换的,如果能妥善处理就可以减少损失,假若处理不当那就会损失惨重。
然而,长期以来,人们对于公共危机的概念一直争论不休。国内外学士对危机的定义主要有三种:其一,
危机是一种情景,它包含严重威胁、不确定性以及危机感;
其二,危机是一个具有严重负面影响且有不确定性的大事件;
其三,危机是一种高度不稳定性的、威胁性极大的事件,它是无法预测的。本文认为,
公共危机的根本特性在于它的公共性,也就是说,在特定区域的全体公民都是危机危害的对象。公民的人身安全常常受到公共性危机的威胁,因此很容易引起公民恐慌甚至是社会恐慌。
.公共危机的起因。公共性危机主要有自然灾害、公共安全突发事故、恶性刑事案件、恐怖事件、公共卫生以及自然环境危害六个起因。其中自然灾害包括火灾、洪涝、地震及海啸。公共危机的实质是危害公共安全,破坏社会稳定以及侵犯人身和财产安全。
因此,
正确处理公共危机是构建和谐社会、提高公民幸福指数的必然要求。
。公共危机管理
.公共危机管理的涵义。
公共危机管理也被称为政府危机管理,
它是以政府为核心的公共组织,
在危机管理理念为基础的前提下与社会上的其他组织及大众合作,
对潜在的公共危机事件进行预测、预警、监控以及防范,同时对发生的公共危机事件做出及时的应急处理,解除危机并实施危机的善后工作或经济运行与社会秩序重建的管理活动。此外,公共危机管理有三层理念含义:一是,
必须正视因为大自然的不可对抗性而出现的各种不同程度的公共危机的客观存在;二是,必须以科学的态度和方法对待公共危机的认识及管理;三是,
处理公共危机不能只依赖政府,
而是要在政府的带领下集合社会上的各种力量来治理公共危机。
.公共危机管理的特点。公共危机管理有六大特点:一是紧迫性和长期性,
危机的发生往往是突然性的,
它对社会有着严重的负面影响并让人们在无准备的情况下难以防范。
因此,对危机事件的管理是一种在紧急情况下以及在有限时间内做出的行为选择;二是不确定性,
人们对危机发生前的预测一般具有不确定性,即使危机发生后,由于人们的主观能动性,人们的判断也会产生偏差。比如在非典爆发前,
由于无法准确判断它会带来的影响及后果,就会引起人们的心理恐慌;三是链条反应,
危机通常会引发链条反应,也就是危机上的“蝴蝶效应”,
这就要求人们在时间上的反应速度,因此,对危机处理的有效性很大程度上取决于对时间的把握程度;四是权变性,危机发生的原因有很多因素,
并且它们在发生的过程中所表现出的形式也很不相同。
危机的规模、程度以及持续性会随着不同的环境因素而发生变化,因此,这就要求人们在处理各种危机时要做到举一反三,根据危机情势的变化而采取相应的危机管理方法;
五是心理约束性,人们在处于危机的状态下会产生一种高度紧张的心理状态,这种状态往往表现为焦虑、担忧、恐慌、害怕。这种心理状态会降低人们的认知能力和分析判断能力,
从而影响到对危机事件的应变能力。因此,危机管理对人们的心理素质要求是非常重要的;六是综合性,
公共危机管理是一个涉及到多个部门并需要全方位管理的机制。危机事件本质上是一个综合性的、立体性的事件。因此,
公共危机管理具有综合性这一特点,这就要求政府危机管理要具备一个专门的综合性协调管理机构,
来统一协调并指挥其余的相关机构。
。如何实施公共危机管理
.危机前的预防。有效的危机管理不在于对危机事件发生后的处理,而在于避免各种可能导致危机事件发生的因素,从根本上阻止事件的形成和爆发。
因此,在危机爆发前相关人员要对管理范围内的环境进行评估,找出可能会引起事件发生的因素,并尽可能地提前解决诱因。
.危机中的响应。
首先,在初期响应阶段中,
要及时采取相应的措施抑制事件的发展;其次,管理人员要及时隔离危机,防止危机进一步扩大。
隔离危机的有效方法是借助快速的危机反应能力遏止危机扩大。总之,要达到隔离状态,
就要遵循以下几点:其一,在场人员要保持冷静,
要有条不紊地组织自救和互救;其二,
相关部门要及时采取措施,组织人员;
其三,
确立以人为本的基本原则,最大程度上确保人身安全。在面对危机的扩展时要做出危机的全面响应阶段。
首先,领导应亲自前往危机前线稳定民心;
其次,注重危机的协调管理,要处理好资源的协调;再次,要处理好与媒体之间的沟通,
媒体需要对危机事件做出及时报道,让政府,公民在第一时间内了解危机事件的起因及应对措施;最后,
需要做好与公民之间的沟通,
政府要积极调动公民参与,构建政府、公民、社会三者合一的响应机制。
.危机后的修复与重建。
危机的修复与重建是对事件中受到破坏的物质进行修复,同时也是对人们的心理和信仰进行恢复和重建,
更重要的是弥补危机的漏洞。因此,
要秉持着科学、客观的原则,对危机事件的诱因以及处理的方法进行严谨地调查和分析。此外,必须吸取教训并总结经验,完善管理机制,
制定出未来的方向及任务。此阶段是非常重要的一个阶段,
如若缺少这一阶段,那么灾难将会继续袭来,
危害社会。
结语:
在公共危机管理中,政府有着至关重要的作用,政府作为公共事物、公共秩序的管理者,理应对各种危机事件实施相应的管理措施,
这是政府的职能所在,也是政府需要承担的重要责任。作为转型期的国家,社会的结构处于不断变化中,
各种突发事件的爆发几率大大增加,因此,
伴随着社会不断前进的脚步,
政府的公共危机管理也应不断前进和发展。只有这样,在面对危机事件时,
才能提高对危机的反应能力和管理水平,才能避免同类事件的发生,才能有效地减少损失。相信在不久的将来,
随着公共危机管理的不断完善,危机也可以化为转机。
参考文献:
[]陈福今,唐铁汉。公共危机管理[]。北京:党建读物出版社,
公共危机管理的特点篇
【关键词】群体性事件新常态善治压力
【中图分类号】【文献标识码】
在前工业时代,灾难被认为是同自然本身紧密相连的,因为那时的灾难主要是天灾,
非人力所为,
人类活动并不是这些灾难的诱因。现代社会的风险则更多地同人类的行为相关。在《风险社会》一书中,贝克提出了“有组织的不负责任”的概念,
他认为,现代性的出发点是控制不确定性,但是现代性又产生了新的不确定性,很难找到不确定性产生的确定原因。
世纪后半期以来,
人类社会进入了充满复杂性和不确定性的时代,人类从未像今天这样,处在一个“天灾”与“人祸”随时不期而至的环境中;
也从未像今天这样频繁地使用诸如危机、风险等词汇。这表明人类正生活在一个随时可能出现风险的世界中,
而风险的预防和治理正是人类面对的紧迫问题。
危机与危机管理
“危机管理是现代政府公共服务职能的重要组成部分,
也是构建社会主义和谐社会的根本保证和有效途径之一。”①
公共危机管理是公共管理的一种特殊形式,
是公共管理中应对危机状态的一种形式。虽然公共危机管理的实践在管理实践中长期存在,但是,把它作为一门学科来专门研究则是近些年的事情。
因此,理解公共危机管理的内涵,首先需要弄清危机、公共危机的内涵。
“危机”()的概念最初来源于希腊语,
普遍用于医学领域,指游离于生死之间的状态。后来这个词的含义不断扩展,它适用的对象不断扩大,人们赋予它的含义也逐渐发生了变化。
《现代汉语词典》中危机有两个意思,一是指危险的祸根;
二是指严重的困难关头。
西方学者对危机给出了众多的定义,例如,韦伯词典将危机定义为“有可能变好或变坏的转折点或关键时刻”。
综合起来看,危机是指个人、群体或者组织以及社会正常的生存秩序、发展进程等由于某种原因,通常是突发事件的出现,
而受到破坏,严重威胁正常的生存与发展的状态。
危机之所以出现是因为正常的生存秩序和发展进程受到破坏,严重威胁到正常的生存与发展,而不是造成一般的负面影响。危机通常是与突发事件相联系的,
因此,在一定意义上突发事件成为危机的代名词。②
危机管理(,
)概念是美国学者于世纪年代提出的。对于危机管理的定义,中外学者从不同的学科背景出发,阐述了不同的看法。如美国危机管理专家史蒂文?
芬克()认为,危机管理是对于组织前途转折点上的危机,
有计划地挪去风险与不确定性,使组织更能掌握自己前途的艺术。中国学者魏加宁认为,
危机管理是对危机进行管理,以达到防止和回避危机,
使组织或个人在危机中得以生存,并将危机所造成的损失限制在最低限度的目的。
危机管理在西方最早主要用于军事和外交,
自世纪年代中期开始,越来越多的学者开始重视危机管理的研究,并产生了一系列重要成果。对危机及危机管理理论的研究最初主要是分析政治危机,
当时危机研究的目的主要是探索政治危机的根源、寻找处理和应对政治危机、维护政治稳定或促进政治变革的方法。到了世纪~年代,西方危机管理的研究出现了一次高潮,
研究领域从政治领域向经济、社会领域扩展,从自然灾害领域向公共危机管理领域扩展;同时,
随着政治学、经济学、社会学、管理学、心理学及博弈论等相关学科的发展壮大以及立体分层方法的运用,公共危机管理的研究有了厚实的理论基础做铺垫和丰富的分析工具做支撑,危机管理成为一门学科,形成了企业危机管理和公共危机管理两个既独立发展又相互融合的学科分支。
突发公共事件处置是危机管理的重要内容
突发公共事件是指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件。我国每年因突发公共事件造成的损失惊人,其潜在的破坏也不可忽视,
如果处置不当对公众的社会信任、社会秩序的稳定都会带来长远的负面影响。突发公共事件的频发也是风险社会的重要表现,在国外,突发公共事件一般称为危机事件、灾难事件,突发公共事件处置属于危机管理、公共危机管理范畴,
近些年越来越受到广泛重视。
当前危机管理的一个重要趋势是从对危机的被动应对转为积极的预警,包括对危机的确认、对危机的分析与评估、对危机的监控等一系列活动。实行危机预警的目的在于防范危机。
这需要政府在日常的管理中,建构一整套运行顺畅的信息获取系统。
及时收集、传递和共享信息,能够纾缓危机,降低危机的损害。更重要的是,一旦出现灾难和危机,
信息沟通和交换可以保证政府做出及时和准确的决策,协调应对危机的行动。因此,有效地监测、收集、梳理和传递危机爆发前的异常信息是危机预警的重点。
将危机预防作为危机管理的首要职能,无疑是化解危机既简便又真正成本低廉的办法。
针对危机发展的不同阶段,
学者们提出了与之相对应的管理策略。
芬克最早提出了危机管理的四阶段论,
即潜伏期、爆发期、善后期、解决期,他提醒危机管理人员要“注意危机发生之前的潜伏征兆,大部分的危机并非凭空出现,而是有病源可循”。
清华大学教授薛澜等人的研究显示:一个国家发展到人均~美元时,往往也是人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期,比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡等问题,形成一些不稳定的因素⑥。
目前中国就正处于这样的阶段,特别是突发公共事件频发给社会生活带来了方方面面的震荡和损害。现实的推动使中国突发公共事件的危机管理在理论和实践层面的推进都刻不容缓。
图-危机管理过程示意图④
希斯曾用一个简单的几何图形来描述完整的危机管理过程(如图-所示)。在图中,
左边两个象限代表危机管理的沟通活动,而右边两个象限表示危机管理的行为构成;
上面两个象限反映的是开始清理危机事件的初期阶段,以生理上可见的影响为主,而下面两个象限反映的是恢复管理时期,在该阶段精神影响更加突出。反应和恢复管理中强调的重点是公众认知。
其中需要说明的是危机管理中针对的是利益相关者,
因为在危机的不可预见的影响中,我们需要对每一利益相关群体进行分析,才能做出相对准确的判断,从而降低不确定性。
危机管理过程示意图有助于管理者从总体战略高度对突发公共事件进行危机管理。
管理者应该考虑如何减少危机情境的发生,如何做好危机管理的准备工作,如何规划以及如何培训有关人员以应对危机局面(或从中很快复原)。这四个方面构成了基本的危机管理。
突发公共事件发生时,公共部门应采取一系列有助于公民和环境恢复秩序的措施。这些措施包括:预测和识别可能遭受的危机,采取预防措施,阻止危机发生,
并尽量使危机的不利影响最小化的系统过程,目的是通过提高公共部门对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力,
及时、有效处理危机,减少损失,恢复社会稳定和公众对公共部门的信任。危机管理的重点在于:危机信息的获取和预警,危机的准备与预防;
危机的控制与回应;危机后的恢复与重建;持续不断的学习与创新。
⑤
总体来说,突发公共事件的危机管理着眼于以下四个主要方面:
一是应急性。
由于突发公共事件都是突然爆发的,这就要求政府在最短的时间内采取最有效的手段控制危机事态的蔓延,
保护生命财产安全,维护社会稳定。
二是持续性。突发公共事件的应对和处置是一个包括危机前、危机中和危机后的持续过程,
这就要求不仅要做好危机中的处理工作,还要做好危机预警和危机善后处理工作,任何一个环节都不能马虎。
三是复杂性。由于突发公共事件发生的突发性、不确定性等因素,所以其处置具有更大的复杂性,
各个部门要形成联动,密切合作,采取尽量适当的方法处理危机。
四是特殊性。每个突发公共事件都有其特殊的背景、发生过程和处理方法,
不存在适用一切危机管理的普遍法则,所以,
在处理突发公共事件时,要根据不同的情境对危机事件采取不同的处理方法。
风险社会治理重在突发公共事件的应对与处置
在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的今天,突发公共事件已由非常态的偶发转变为常态化的频发,
成为风险社会治理中不可回避的重大挑战。
突发公共事件应对能力是风险社会治理水平的体现。企业、政府部门或其他组织都是危机管理的主体,
进行危机管理的目的在于消除或降低危机所带来的威胁和损失。突发公共事件的应对和处置需要各方协作配合,也考验着危机管理机构、体系的完备和处理技巧与水平,
因而突发公共事件应对和处置水平的强弱反映一个社会危机管理能力大小、水平高低。
突发公共事件应对与处置能力的提升,危机管理体系的改进常常是某类新型事件的“应激”结果―新情况超乎体系应对能力,
通过事中经验积累和事后反思推动体系的革命化发展。
以美国、英国、日本和俄罗斯为例,
它们在全球经济和地缘政治中扮演着重要角色,其国内与国际的利益关系更加复杂,
所遭遇的突发公共事件相较其他国家也更加频繁。尽管各国文化背景和国情不同、发展程度也不尽相同,但是,
这些国家在突发公共事件应对和处置上却表现出较强的相似性。
一方面,美、英、日、俄四国都建立并不断完善专业处置机构或处置体系,
保证面对突发公共事件这类公共危机时,能够有机构或体系从社会整体利益出发承担处置责任,并且能展开有效的专业处置。
在处置机构的具体运行的方式上,各国略有不同。美国与俄罗斯设立了长期性的专业处置机构―美国联邦应急管理署、俄罗斯紧急情况部。其常设专业机构在处置中的专业化优势毋庸置疑,但维持其运转的经费较高。
但是,相对于公共危机可能给社会造成的破坏和损失,这样的投入仍然值得的。英国、日本则采用建设专门处置体系的办法,不单独设立专门机构来“备战”,
而是设计出一套突发公共事件中能将各机构凝聚一体进行处置的体系,平时各部门从事日常工作,但在突发公共事件爆发后,各部门能立刻按照规划组合在一起运作,
这种模式节约资源,但在专业性上略逊于美国与俄国模式。
另一方面,
美英日俄各国还通过立法的方式建立起规范化进行突发公共事件处置的保障体系。危机管理重在预先准备,并且这种准备不是随机的,
而是有章可循。为了达成这种效果,
不论是海洋法系的英国、美国,还是大陆法系的法国、俄罗斯,都有针对突发公共事件处置的成文法,以保证处置和应对的稳定性和责任的可追究性。
年的美国《联邦灾难救济和突发事件救助法》、年《英国突发事件应对法》、年日本的《灾害对策基本法》、年《俄罗斯联邦紧急状态法》等法律都明确了突发公共事件的性质和各方责任,避免了危机处置的盲目与混乱,也让民众能够感受到一切尽在掌控中而有利于恢复秩序。各国都根据自身情况在立法侧重点上做出调整。
在突发公共事件的应对和处置中,
这些国家的具体做法主要表现出四个特点,与现代危机管理特征和社会治理要求相一致。
一是强调常态管理。
将突发公共事件或危机事件的应对与处置作为社会常态管理的措施,科学认识突发公共事件的发展阶段,积累处置经验,
合理分配处置资源,
提高处置效率,让处置机构能够遇事不惊,
沉稳应对。
二是强调动态调整。发达国家和主要大国在把握突发公共事件规律的同时也都认识到突发事件复杂而多变的特征。在实际处置中,
各国一方面确保处置原则和程序的基本稳定,另一方面则结合事件不同特点和出现的新问题,积极、灵活地调整策略,动态化地应对和处置危机。
三是强调协同配合。政府主导、多方参与已成为现代社会治理的重要特点。以西方发达国家为主要代表,在突发公共事件处置流程中明确了社会各方所应承担的责任和义务,
建立了便于合作的协同处置流程,引入社会多方面的参与,
在保持政府适度管控的前提下,提高了突发公共事件的处置效率和社会参与共同管理的意识。
四是强调危机沟通。国外把危机管理也叫做危机沟通,
即通过与社会各方的沟通交流来达成处置和应对效果,主要是在舆论层面做工作。实际上,舆论在每一起突发公共事件中都潜在地发挥着巨大作用。正因为如此,
舆情应对在突发公共事件处置中受到各国的高度重视。
新媒体加大了突发公共事件处置的复杂性。
研究者普遍认为,媒体是突发公共事件风险的重要放大站。
突发公共事件风险是在日常生活中以媒体、个人经验和生活阅历、本人记忆、道德信念以及个人判断的话语为依据而建构起来的。媒体不仅传递风险信息,而且建构着它们;
媒体的风险报道是风险放大的主要驱动因素,在风险认知和风险行为塑造过程中发挥重要作用,影响着风险评估、风险控制、风险治理等环节,媒体既是形成风险认知的核心,也是解释人们风险行动的核心。
随着网络媒体为代表的新媒体的普及和发展,新媒体对公共危机管理、对突发公共事件处置的各重点要素和各关键环节产生了深远的影响,政府部门需要认真研究应对。
在新媒体环境下,
信息传播具有很强的交互性,任何人都可以通过新媒体将信息方便迅捷地传播至社会的各个角落。
从危机的发展周期来看,随着网络媒体等新媒体的广泛应用,公共危机管理的阶段性特征有了新的变化,
危机的潜伏期与爆发期的界限逐渐模糊。由于新媒体信息传播的及时性,许多突发公共事件信息在传播后,公众可能己经迅速对事件做出了推测或判断,并利用新媒体迅速交流意见,
形成强大的信息规模效应和舆论声势。因此,突发公共事件根本就没有潜伏期,突发公共事件一旦爆发,便会在短时间内被广大民众知晓。
从危机应对与舆论引导来看,网络媒体等新媒体具有较强的群体暗示和群体感染机制,并体现出了较强的群体集合行为特征,即:集合行为中传播的一个重要部分是与信息相伴随的情绪或感情,这种情绪和感情通过群体暗示和感染机制不断得以加强,
就容易形成某种导向。
突发公共事件信息一旦通过网络媒体等新媒体进行传播,意见领袖最初的评论很容易影响受众,形成先入为主的导向,并且产生一定数量的“一致意见支持群体”,
他们之间相互呼应、相互支援。政府部门在危机事件发生后的官方消息和开展的舆论引导,如果与“一致意见支持群体”原有的猜测和设想不一致,他们就会对政府部门信息的真实性和准确性产生质疑。
在新媒体环境下,突发公共事件处置手段需要更加丰富和多样化。政府部门在突发公共事件处置过程中,要充分认识网络媒体等新媒体的重要性,
加强网络舆情的应对与处置;要注重危机快速反应机制的建立,及时权威信息,
避免危机的进一步激化;
要注重网络媒体等新媒体的适度监管,开展有效的舆论引导;
在应对处置中要注重新媒体手段的充分运用,
及时消除危机的不良影响。
突发公共事件应对已成为提升国家治理能力的突破口。我国既遇到了其他国家在高速发展阶段所遇到的类似问题,也因为自身国情特点,
遭遇到一些独有的问题:
首先,各种自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件屡屡发生,除传统突发事件外,
新的非传统突发事件不断凸显,包括能源危机、智能犯罪、恐怖主义、贩毒走私,严重传染性疾病、环境安全、经济金融安全和信息安全等。
其次,
全球化发展使人际之间、地区之间、国与国之间联系日趋紧密,突发公共事件影响不再局限于一时一地。各个地区乃至整个地球愈益成为一个有机的整体,
彼此之间的联动性大为增强,
使得有些突发性公共事件的扩散力和影响力迅速增大。
再次,我国正进入经济社会发展加速转型的关键阶段,
既是黄金发展时期,又是矛盾凸显期,许多深层次的矛盾和问题逐渐显现,
社会矛盾多样化与社会控制力下降之间的矛盾不断激化凸显。
最后,媒介技术的发展正在改变我国舆论生成模式。互联网的普及,手机网民规模增长,个人向社会传播的能力被强化,
进入了“人人都有麦克风”的时代,多元化的思潮和个人化的诉求不断凸显,民众维权与表达意识不断提升,让舆论场更加复杂,
矛盾在突发公共事件中经舆论场放大后集中爆发。以上原因的综合作用,给中国社会带来威胁的危机事件呈增长态势。
年月《中华人民共和国突发事件应对法》正式实行,
用法律形式明确了突发公共事件的内涵,
对应急管理体制作出规定,
提出了我国突发事件的应对策略与方式方法,包括坚持效率优先,赋予政府多项应急权力;
设置八条“高压线”,约束政府履行职责;限制和保护相统一,最大限度保护公民权利;早发现、早报告、早预警:不得迟、谎、瞒、漏报突发事件信息;
应急信息主动公开,
政府须统一准确及时相关信息;编造传播有关突发事件事态发展或应急处置工作虚假信息将被处罚;宣布紧急状态须由全国人大常委会或国务院决定。
与世界其他国家一样,中国的社会治理与危机管理也是在突发公共事件的实际处置与应对过程中不断发展与成熟的。
近十年来,我国突发公共事件频繁发生,许多地区、部门都受到突发公共事件的困扰,在实践中,有的地区、部门处理得比较好,
有的处理得不好或者不够好。由于缺乏经验,一些政府部门、单位在处置突发公共事件中,
措施不当、应对不力,不仅未能解决好问题,反而引发了更加严重的舆论“次生灾害”。
一些地方在处置突发公共事件时陷入“怕、躲、捂、压、盖、删”的怪圈。但近年来,这种情况有所改观,各地突发事件应对能力均有所提升,
一些中西部地区甚至有了较大提升。
突发公共事件处置与应对是一个需要在实践中不断遭遇问题、发现问题、剖析问题、解决问题、积累经验的过程。各地政府和相关机构不断总结突发公共事件处置与应对的经验和教训,
不断探索、改进、提高。党的十八届三中全会明确提出要创新社会治理体制、改进社会治理方式。
突发公共事件应对和处置正在成为推进我国制度创新和改进社会治理的突破口,是探索危机管理的主战场。
(本文系年度国家社科基金重大项目“突发公共事件舆情应对与效果评估信息平台建设研究”结项成果之一,项目编号:&;项目负责人:官建文;
本文执笔:官建文、李黎丹、王培志)
【注释】
①温俊萍:“试析和谐社会视角下的政府危机管理”,《毛泽东邓小平理论研究》,
年第期。
②龚维斌:“公共危机管理的内涵及其特点”,
《西南政法大学学报》,年第期。
③薛澜,张强,
钟开斌:《危机管理:转型期中国面临的挑战》,北京:清华大学出版社,年。
④[美]罗伯特?希斯:《危机管理》,王成、宋炳辉译,
北京:中信出版社,年,第页。
⑤张成福:“公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择”,
《中国行政管理》,年第期。
公共危机管理的特点篇
关键词:公共危机管理;
政府中心论;多元主体论;社会动员;法制保障
中图分类号:.;
.文献标识码:文章编号:-()--
“存而不忘亡,
安而不忘危,治而不忘乱”,
这是我国自古就有的强烈的危机意识。但是,现代意义上的公共危机管理对我们而言却是一门新学科。世纪年代,
国外的危机管理被引人中国,但研究多集中在企业危机管理方面,公共危机管理少有人涉及。直到年美国“?
”事件后,公共危机管理才进入我国学者的视野。在我国,
年“非典”危机后,公共危机管理迅速成为研究热点,
引发第一次研究高潮;年汶川地震后,公共危机管理进入第二次研究高潮。
目前,公共危机管理定义众多,尚无定论。
笔者认为,公共危机管理是指在法制保障下,政府、社会以及政府和社会之间的多部门、全方位的公共危机动态管理过程。学者们从危机管理中的政府管理、社会动员、法制保障等方面对之进行了研究。
一、公共危机中的政府管理
对于公共危机中的政府管理,
学者的研究经历了两个阶段:“政府中心论”阶段与“多元主体论”阶段。
(一)政府中心论
政府职能理论认为,政府管理危机事件,
保护公民的人身权与财产权是政府的基本职能。
同时,政府拥有“强势”权力和资源,
因此,
政府是公共危机管理的唯一主体,
即政府处于领导核心地位,
其他社会组织和成员被置于被动的配合与执行地位。以此为出发点,学者对政府应急管理体系、政府公共形象、政府危机管理能力评估体系等问题进行了研究。
应急管理体系
学者普遍认为,
作为公共危机管理的中心,政府的首要任务就是建立一套科学合理的应急管理体系。
薛澜、钟开斌认为,不同类型突发公共事件发生的原因、导致危机状态的影响程度和范围、产生社会危害的严重程度,都有很大差异,
从而使得政府应对的措施和手段也有所不同。因此,二人系统地讨论了我国突发公共事件分类、分级与分期制度的思路,以期为国家应急管理体制建设提供基础性的背景框架。祝小宁、袁何俊认为,
突发公共事件预警是政府应急管理中首先需要解决的难点问题。因此,二人深入分析突发公共事件预警中的“信息缺失”问题,结合网格化管理的优势,
提出了构建基于网格化管理的突发公共事件预警机制构建的思路。王德迅、薛澜等分别以介绍日本、美国突发事件应对体系为例,提出了我国应急管理体系的建议。寻寰中、王德提出了构筑我国政府应急管理后勤保障体系的指导思想、目标与任务。
朱正威、吴霞认为,公共政策的制定是政府危机管理的起点和基本手段。
因此,
二人借鉴西方业已成熟的公共政策过程理论,对政府危机管理中公共政策制定与执行的应对框架与程式进行了探讨。高小平认为,
“一案三制”是我国应急管理体系建设的核心框架;其中,
预案是应急管理体系建设的龙头,是“一案三制”的起点;应急管理体制,主要是指应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等组成部分;
应急管理机制是行政管理组织体系在遇到突发公共事件后有效运转的机理性制度;法制是基础和归宿,应急管理法制的确立,
表明我国应急管理框架的形成。
危机管理能力评估体系
可以说,应急体系的建立为应急状态下的政府危机管理,赋予了“无限”的权力。
绝对的权力导致绝对的腐败。因此,必须引入管理评估体系,从对决策主体、决策程序、决策效果等维度的绩效评估来引导危机管理决策,有效制约政府权力,
使政府对危机管理决策结果负责,减少失策带来的严重后果。
一些学者通过定性分析与定量分析相结合的研究方法,对政府危机管理能力评价体系的建立进行了探索。
周庆行、唐峰运用层次分析法()建立了公共危机决策绩效评估指标体系。刘传铭、王玲应用平衡计分卡构建了政府应急管理组织绩效评估指标体系,
使用多层次模糊评测法研究建立了政府应急管理组织绩效评估模型。许皓、杨宗龙应用模糊决策的有关理论构建了危机管理能力模糊综合评价模型,
提出了我国地方政府危机管理能力的三级评价指标体系。
政府公共关系
建立应急体系是政府危机管理的核心内容,评估体系是对应急体系的有效制约,
而政府公共关系的建立,政府良好形象的塑造则是政府危机管理有效运行的保证。因此,一些学者认为,
政府提升公共危机管理能力的一个重要方面就是进行公共危机管理的公关策略,
为政府塑造良好形象。
徐刚、黄训美认为,以公关手段调节社会传闻,
塑造政府形象,通过满足民众的知情权获得民众支持,将减少政府危机管理的“交易成本”。邹东升认为,
建立体制完备、高效运行的社会统一政府公共危机管理体系和应急机制,及时、有效、平稳地处理各类突发事件和危机事件固然重要,但打造应对公共危机的现代政府新形象――人本政府、法治政府、阳光政府、责任政府、服务型政府、学习型政府,则更为重要、更为本质。刘湃从政府危机管理的诱因出发,
探讨了政府形象塑造的五个角度:人本政府、法治政府、阳光政府、责任政府、服务型政府。斯亚平将博弈论引入危机管理,从政府在公共危机管理过程中针对面临公共危机的相关个人、组织等不同利益群体所采取的姿态、行为着手,研究讨论政府破解“囚徒困境”博弈模型中的应对策略。
丁猛猛、董文升从政府危机公关意识、信息公开新闻制度,政府与公众之间的相互互动等几方面探讨了公共危机中政府形象塑造的路径选择。
(二)多元主体论
持政府中心论的学者对政府的危机管理能力寄予了无限期望,但是,
事实上我们传统的政府管理方式对此却明显准备不足,
不能有效应对社会转型期矛盾高发、事故多发的态势。因此,
一部分学者认为,由于政府组织自身在信息处理、条块分割、危机意识等方面的缺陷,以政府为中心的单一危机决策主体已经成为危机管理的掣肘,而且很多危机在一定程度上源于政府自身所作出的日常决策。于是,
他们提出了“多元主体论”观点(公共治理模式),
即将“治理”观念引入公共危机决策,
认为政府组织已不再是唯一的行为主体,在公共危机治理过程中它必须――事实上也不得不――吸纳其他众多的行为主体参与并共同应对危机,与其他行为主体进行协作而形成多元组织、多重层次和多种行为主体共存共荣的格局。为此,
学者进行了各种尝试,如张成福认为,现代危机事件具有多样性和复杂性,政府对于危机事件的解决已经不能仅仅依靠某一项资源、模式和策略。全面整合的危机管理是我国政府危机管理理论的重要发展方向。
胡百精将契约理念引入危机管理研究,主张以契约修复为主线,建立基于组织整体战略框架下的危机管理体系。
刘霞、向良云提出“公共危机决策网络治理结构”,
即指由处于核心地位的政府组织内部各个部分以及非赢利组织、公民、企业、国际组织等多元的决策主体,
运用现代的信息与网络技术形成一个彼此依赖、共享权力的动态的自组织网络系统。
张立荣、冷向明将“协同学”原理引入危机管理,提出构建“公共危机协同治理模式”的主张,即公共危机管理主体,包括政府部门、非政府公共部门、企业部门以及公民个人,
通过自觉的组织活动,利用网络、信息技术等现代科技手段,
把公共危机管理系统中各种相互之间元规则、无秩序的要素在一个行为目标和规范相对统一的网络结构中有机地组合起来,使系统中的各种要素由无序状态转变为具有一定规则和秩序的、相互协同的自组织状态,针对潜在的或者显现的危机,协同实施系列性的控制活动,以期有效地预防、处理和消弭危机。
在多元主体论者中,
由于对多元主体之间的关系存在认识差异,多元主体论又演化为两派观点。一些学者认为,
主体多元,但其之间的关系必须以政府为主导,其他主体处于配合或从属的地位。曹现强、赵宁从权力一责任划分的角度对危机管理中的多元主体的权责划分机制进行了探讨、认为建构危机管理机制的关键就在于建构危机状态下以政府为中心的危机管理权责机制。黄金兰提出构建“四棱锥”型的公共危机管理机制。
在该机制中政府将作为公共危机管理的主体,在棱锥型中处于顶点的位置,而相关企业、非政府组织、媒体、社会公众将作为管理危机的参与者,在棱锥型中处于四个侧面的位置,最后以公共危机作为棱锥的底面,
从而构建一个四棱锥型的、多方参与的公共危机管理机制以共同作用于公共危机。这派观点在形式上虽然赞同主体多元,
但实质是“政府中心论”的一种变异,另一些学者则认为,多元主体之间的关系是一种开放、平等的互动与合作关系,通过合作、对话、协商、伙伴关系、确认共同目标等方式形成集体行动而实施对公共事务的共同管理。
向良云认为,在平时的常态管理过程中,我们需要赋予各个地方政府、各个政府部门以及社会应对单元以相应的自主行动权和资源,使其都有权对出现的问题与外部环境进行协调以迅速解决之;在战时,
则需要强调政府和国家的强势,实现社会权力向政府组织、尤其向政府组织中危机治理核心机构的集中。
二、公共危机管理中的社会动员
“动员”最初是军事用语,现在被广泛运用于非军事领域。作为一种工作方法,
“动员”二般是指为了实现特定目标而进行的宣传、号召、发动和组织工作。动员有社会动员、政治动员之分。社会动员是指在危机管理中,社会组织和社会公众凭借自治自律的特点,
配合行政动员、政治动员,处理一些他们无法处理的一些事务,从而达到危机管理的最、佳状态的一种动员方式。社会动员包括社会公众的动员和社会组织的动员。
在社会动员的研究上,许多学者对社会公众、社会组织参与危机管理的意义、现状、存在的问题与原因进行了全面的研究和总结,并且提出了很多值得尝试的建议。蔡志强分析了社会参与的内涵与特点以及社会参与机制运行的价值基础,指出我国应当通过促进公民社会的发育来推动公众参与度。
赵成根介绍了现达国家大城市危机管理过程中的社会组织和普通公民的参与机制,
这对我国的公众参与具有借鉴意义。李常能从公民参与公共危机管理的四种形式入手,提出了政府引导公民参与的相关建议。唐俭从我国公民参与政府危机管理的障碍分析入手,提出了公民有序参与政府危机管理的路径选择。
郝琴从担升公民参与意识入手,指出塑造发达的公民应急文化是促进公民有效参与管理的努力方向。史培军等人倡导推进政府救助和社区自救助相结合的模式,重视社区组织在危机管理中的作用,建立减灾社团,
推进减灾地方消费和社区安全文化体系的建设。敖带芽指出,
社会中介组织在应急信息管理、应急反应、危机信息披露和恢复社会生活等方面具有重要的作用;善用社会中介组织的力量,可以弥补政府在危机管理中的不足。张改清、林冲等人针对非政府组织的特性,
从管理主体、社会层面、制度建设上提出了发展和完善非政府组织,使其充分发挥在危机处理中的作用的具体措施。
此外,还有一些学者对社会动员进行了精细化研究。年月,
清华大学公共管理学院危机管理课题组、-在线调查联合组成的中国城市居民危机意识调查项目组对城市网络居民的危机意识进行了调查,
并提出相关的政策建议,以协助政府增强公民的危机意识,提高危机防范、应对能力。褚松燕对公民参与的实质进行了探讨,认为公民有序参与的实质乃制度性反思,
即在增强社会资本的基础上构建新型公共治理结构。孙多勇利用前景理论建立突发事件下信息对个体心理预期影响的理论模型,
研究突发事件下个体的心理预期与行为变化,这对公共部门危机沟通具有重要的现实意义。张维平等人认为,通过教育,培养我国危机管理的民众技能刻不容缓。
三、公共危机管理中的法制保障
在公共危机管理的法制保障上,学者研究的焦点有二:―是公共危机管理必须纳入法制轨道,以法律界定危机管理各主体的权力和责任的界限,
以法律规范和制约权力的运行;二是紧急权力法制化,即紧急权力在受法律保障的同时,也应当受到法律的限制,
避免出现不受限制的自由裁量权。
(一)危机管理法治化
学者普遍认为,危机应对分为“非法治模式”与“法治模式”。
两种模式表现为政治动员与行政应急法治两个方面。政治动员在目前我国现阶段政治和法律的现状下有继续实施的必要性。但是,行政应急法治是我们的最终目标。危机管理体系的协调高效运作,
必须以法律为保障,危机管理必须纳入法制轨道。
对于危机管理的法治化,学者目前普遍形成共识,必须加强公共危机管理的统一立法工作,
即建立公共危机管理法律制度。目前,在危机管理领域,
我国已有立法,如《防洪法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等和政府职能部门处理危机的法规、规章以及应急预案。这些法律、法规和规章的针对性强,行业特点突出,
但缺乏对危机共同规律的总结,
不具有普遍的指导性。特别是各职能部门针对单一的事件提出的应对措施,在法律位阶上的地位低于法律,约束效力级别低,缺乏对连带发生事件的应对处理,
还不足以担当建立现代危机管理制度的完整功能。因此,学者们普遍赞同加强危机管理的统一立法工作。
莫纪宏、吕景胜结合国外法治国家紧急状态法律制度建设的经验,提出要统一我国的紧急状态法律制度,特别是应当制定统一的紧急状态法来代替目前分散立法的状况。郭晓来、宋超、曹现强等认为,我国缺乏公共危机管理基本法律的统一规范,
当务之急是尽快出台一部统一的《公共危机管理法》,作为各种公共危机管理的基本法。戚建刚从我国危机处置法存在的“重特别的危机立法、轻统一的危机立法、重实体、轻程序,重分散型的应急机制、轻整合型的应急机制,重封闭性的应急机制、轻开放性的应急机制”等缺陷出发,
提出我国危机处置法的目标模式、法体模式和制度模式。在上述赞成统一立法的观点中,
又形成了两派观点,一派主张制定统一的《紧急状态立法》,男一派主张制定《公共危机管理法》。
虽然,随着年的《中华人民共和国突发事件应对法》出台,两派观点也烟消云散,
但这两派观点产生的本身,则说明我国有些学者对于公共危机的概念、特点等基本理论的研究还不深入。
(二)紧急权力法制化
在公共危机管理的背景下,
紧急权力的法制化可以说是当下中国法学界最紧迫的任务之一。“危机之下法律沉默”的观念与通过将紧急权力法制化的方式来应对危机的观念形成了强烈的反差。
一些学者认为,
在紧急状态下,赋予政府以行政紧急权力是非常必要的。但是,即使是在危机状态下,
也要限制政府府滥用职权。否则,
可能会诱发新的社会危机,并对国家法制进程造成长久的伤害。郭春明、邓征、莫纪宏认为,
应当建立相应的制约机制来保证政府在紧急状态时期能够依法行使行政紧急权力,防止公民的宪法和法律权利因为实施紧急状态而受到政府紧急权力的不必要的侵犯。戚建刚分别介绍了东欧国和美国罗斯特的宪政独裁理论,
认为二者在紧急权力宪法化,防止独裁权力滥用上对我国紧急权力法制化具有启示意义。除此以外,梁木生、胡俊从政府危机管理适度应对的前提、约束条件、目标函数以及检验条件等出发,构建了危机管理适度应对模型。
四、公共危机管理研究述评
我国学者从公共危机的政府管理研究、社会动员和法制保障三方面对公共危机管理进行了研究,为我们以后的研究提供了参考,
但是,现有研究也存在着以下问题,
有待进一步解决。
一是在公共危机的政府管理研究上,主要集中于从宏观层面上分析应急管理体系的建立,对于应急管理体系各部分,如预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等内容的具体研究很少,
与此相应:在管理能力评估体系上也出现了同样的问题。应当说,在政府管理研究上,
从政府中心论到多元主体论,学者对政府管理的研究思路是清晰而全面的,但是,与之相对应,学者对对公共危机管理中的市场机制的建立,
尤其是政府在引导市场机制进入危机管理中的作用的研究则在÷定程度上存在缺失,有待加强。
二是在公共危机管理中的社会动员研究上,总的看,太过零散,不成系统。学者的研究视角趋同,
方法趋同,甚至论点趋同,均“大而全”地提出现状、问题与建议,操作性不强,
并且其着眼点大多在于政府应如何促进公民参与危机管理,对社会自主动员本身的相关分析极为缺乏。
公共危机管理的特点篇
.危机意识与危机管理意识不足由于公共图书馆长期处于一种封闭的行政保障下,其相对弱化的竞争环境、死板管理体制等,都使图书馆对危机缺乏敏感[],
在对某公共图书馆馆员的调查结果显示,完全没有听说过这一概念的占到了%,而比较了解的仅占比例的%,
其余%的人员只听说过但不是很了解其内涵。大多数图书馆馆员包括一些领导都认为,
“图书馆危机管理“这提法显得有些小题大做了,扩大化了,认为这不是图书馆的核心业务,就是日常工作中显示有危机征兆,也常常抱着侥幸心理,
将其忽略,显示出了严重的文化财产保护意识的麻痹和薄弱,这将不利于公共图书馆未来的持续发展。
.危机管理职能机构缺失由于对危机和危机管理意识不够,
经费限制和人员的不足等原因,目前,
大多数公共图书馆并没有在组织体系中设有相应的危机职能机构。在对发生过重大危机灾害的公共图书馆调查分析中发现,居然没有图书馆是通过已有的危机职能机构来处理危机的。一般图书馆都是在危机来临并造成一定的灾难后,
才成立一个临时救灾办公室、抗灾指挥部等,
始终缺乏一个常设的综合性公共危机管理组织来有效地统领危机工作。正是由于这种缺失,使得公共图书馆危机管理活动缺乏全面持续性,不能为公共图书馆长期的发展保驾护航[]。
.危机管理制度有待建立分析中外危机管理大量事实案例资料表明,为了保证危机管理工作的顺利和有效开展,需要建立一套危机预防、控制、恢复等危机管理相关制度,
保障危机管理活动达到预期效果,
有效避免差错[]。
目前,中国公共图书馆的危机管理的研究还处于初步阶段,
虽然近几年公共图书馆在危机管理防预工作方面取得了很大的进步,但是距离构建危机管理的整体体系,建立完整的危机管理制度框架还有很大差距。
.危机预警系统建设落后很多实践显示,危机事件的发生虽然难以预测,
但却可以预防。建立预警系统是图书馆防范和控制危机损失的最直接有效、切实可行的方法和手段,它通过信息收集、分析来监测危机状态,
提前就可能出现的问题及时发出告知,使图书馆能够做好充分准备,
沉稳化解危机[]。这样图书馆根据警报及时制定危机防范措施,
可以尽量避免危机的发生或降低危机带来的损失。近几年,公共图书馆暴露出来的隐性危机相当明显,
令人堪忧。
一些公共图书馆防危经费投入不足,应灾设备、防盗设备等缺失;另有一些新建图书馆,各项设施齐全,却缺少对人员的培训,
致使许多现代化预警装置形同虚设。
加强公共图书馆的危机管理对策
公共图书馆的发展是一个动态的过程,在这一过程中,必然会遇到各种各样不断变化着的环境,会面临着各种不确定的潜在的危机。
为维持图书馆的健康运行和可持续发展,就必须强化公共图书馆危机管理,
使图书馆危机管理日常化、制度化,建立起一套完整的危机管理系统,
来避免和削弱危机事件带给图书馆的影响和损失。然而,作为一个新兴的研究领域,图书馆危机管理的理论和实践研究距离完善还有待时日[]。笔者在前人的研究成果上,
结合中国当前公共图书馆危机管理存在的问题,试提出几点关于加强中国公共图书馆危机管理的建议。
.牢固树立公共图书馆危机管理思想
.。树立危机意识建设危机文化危机意识的提高是解决管理危机的思想前提和保障。
俗话说,“思想是行动的指南”,如果没有强烈的危机意识,
就很难及时的预防危机,
从容的面对危机,危机管理措施也会都形同虚设;
只有危机意识提升了,才能做到防微杜渐,消解危机于萌芽状态。
危机意识,是中华民族优良文化的思想结晶,自古有之,即忧患意识,也是中华民族不断进步的精神动力之一,
是古人留给我们的宝贵财富。对公共图书馆来说需要继承和发扬这一优良传统思想,
强化危机意识,来保障图书馆未来的持续生存和发展。培养和加强危机意识不仅是图书馆领导层的事,
更应成为所有员工的责任,只有当全体工作人员都充分认识到危机管理的重要性与必要性,图书馆危机管理才能达到预期的效果。
公共图书馆可以通过危机事件警示教育和危机相关知识技术培训来培养和加强全体员工的危机意识。一方面,通过宣传国内外各种图书馆危机现状及危机案例来提升馆员精神层面上的忧患意识、安全意识、责任意识、预防意识、避灾意识和时刻保持对危机的高度敏感性[]。另一方面,
加强馆员危机处理的相关知识和技术培训,从而提高对危机的处理能力以及自救和互救的能力。危机意识提升的最终目标是建设图书馆危机文化,把危机意识上升成为危机管理文化,
危机文化可以帮助图书馆形成上下一致的团队,提高图书馆的凝聚力、向心力和感召力,有利于图书馆面对危机时每个人都有一种自觉应对危机的觉悟和行为,
从而提高组织预防和应对危机灾害的能力。
.。居安思危未雨绸缪危机是“一时爆发”的,也是“长期造就”的。没有危机发生,并不说是没有危机存在,
公共图书馆作为公共社会文化组织之一,时刻处于各种不安定的环境因素下,这些潜在危机因素早晚会带来危机,
只是不知道什么时候会来而已。所以说,
“不打无准备之战”,
图书馆平时要对馆内外可能诱发危机的各种潜在不安定因素保持高度的敏感性,以便在酿成危机之前得以发现和解决,即便危机爆发也做到有准备的应对。
.。要重视危机的征兆和信号“千里之堤,
毁于蚁穴”,危机爆发前一般都会出现一些征兆。如果在危机爆发前及时发现并重视这些信号的出现,就可以把危机消解于萌芽中了。由于危机的征兆和信号具有潜在性和隐蔽性特征,
所以图书馆工作人员日常要保有对危机征兆和信号的高度敏感性,在平时工作重视这些信号的出现,从而可以提前发现潜在的危机。此外,
要明白这些征兆和信号预示的着什么样的危机,会带来怎样的后果。
.建立公共图书馆危机管理职能机构危机管理机构是进行有效危机管理的组织保障。
为了实现危机管理的专业化和实效化,很多组织和行业都成立了职能机构,以此来提高危机管理水平[]。公共图书馆也应借鉴此做法,建立一个危机管理组织机构,
提高图书馆应对危机的能力能力,使公共图书馆在发展过程中成功地应对各种危机事件。建立图书馆危机管理机构的目的是要为维护图书馆安全、图书馆各项工作稳定开展和保障图书馆的持续发展。它的主要职责包括搜集信息、分析信息、预测危机、制定图书馆危机管理战略,
负责危机防范、危机监测、危机控制和危机恢复等。在非危机时期,负责危机的预防和预警工作,对相关人员进行危机宣传警示教育和应对灾害模拟训练,提高他们危机意识和危机应对能力[]。
在危机发生期间,指挥和协调其它职能机构,进行图书馆内外部的沟通协调,共同应对危机。
公共图书馆应根据实际成立确实有效危机管理机构,在现有的管理制度的基础上,结合公共图书馆自身实际发展需要,
根据公共图书馆的规模以及可能发生危机的概率和影响来选择其组织形式,成立单独专门的危机管理机构,或是整合行业力量,成立区域性图书馆危机管理协作互助组织,来共同应对危机。
特别是小型公共图书馆,由于受人力、物力、财力限制,常设一个危机管理部门并不现实,可以借鉴朱德武先生提出的以人员代替机构的思路,
即在图书馆各部门中指定专门人员行使危机管理机构的职能。
.建立和完善危机管理的法律法规不少西方发达国家都相继建立并不断完善了突发应急事件处理的法律法规体系,对危机事件处理做出明确的制度规定,
有效提高危机管理能力。中国自年月日起施行《突发事件应对法》,也为国内公共危机管理处理提供了法律依据。公共图书馆应根据其自身所处内外部环境和自身实际特点,参考和借鉴其它行业的经验,
根据《突发事件应对法》的有关条款,
制定一部针对公共图书馆危机事件的《公共图书馆突发事件应对法》。
各类公共图书馆应针对自身特点,因馆制宜地制定详细的规章制度,
以保证危机管理工作有条不紊,处乱不惊地进行。年月由文化部政策法规司和社会文化图书馆司联合召开的“图书馆法”专家座谈会,正式启动了《中华人民共和国图书馆法》的制定工作,
目前图书馆立法草案,共章条,
包括总则、图书馆的建设、文献资源建设、图书馆服务与读者权益、工作人员与内部管理、保障措施、评估与奖惩、附则等内容。根据图书馆现实和未来持续发展的需要,笔者认为,图书馆法律法规制定过程中,应加入图书馆危机管理的相关内容,
将图书馆危机管理规范化,
保证图书馆危机管理的制度化与健康发展,
以不断提高图书馆综合管理能力。
.制定公共图书馆危机管理预案危机突发性特点需要我们提前做好计划和准备了。
图书馆危机预案,就是针对公共图书馆内外部环境,在危机事故发生之前就制定好危机处理的计划方案。
危机预案制定的好坏直接影响了危机管理要达到的效果,所以要具有针对性、可操作性和科学性,
设计简单,缺乏科学性和操作性的预案,
一旦面对综合化的危机,立即凸显危机协调处理能力的薄弱,完全经不起实践的考验,
预案形同虚设[]。公共图书馆应实事求是,结合图书馆的实际规模特点,分析馆内外环境因素,列出可能面对的危机隐患,
参考并借鉴其它行业的经验,依照有关危机灾害管理条款,
制定出真正有效地、切实可行地危机管理措施[]。同时,
根据危害等级,进一步细化应对危机的具体对策,以保证危机管理工作有条不紊,如防火应急预案、停电应急预案、自然灾害应急预案等。而且,
对应急预案也要实行公示和公开,接受公众监督,从而提高预案的真实性和有效性;还应将各种危机应急预案编制成册,发放到馆内职工和读者手中,
开展教育培训学习,
有条件的话可以通过模拟演练,来熟悉掌握应急预案中的各项操作,通过演练还可以发现应急预案漏洞,从而进行修订完善。
.构建公共图书馆危机管理体系在社会信息化环境中,作为一个公共的社会组织,公共图书馆所面临生存发展环境也发生了很大变化,
公共图书馆不仅受传统的人才、经费、资源等危机的长期困扰、又面临各种新的危机,如:形象危机、安全危机等。所以,构建一套科学的、行之有效的公共图书馆危机管理体系,
提高图书馆应对危机管理能力是图书馆发展迫切需要的。图书馆危机管理是一个系统工程,包含的内容广泛,牵涉到图书馆管理的方方面面。
目前,中国关于公共图书馆危机管理的研究还处于初级阶段,距离建立完整的危机管理机制缺少相关理论和实践,而且,
不同的学者对公共危机管理机制的构建有着不同观点。笔者结合中外危机研究成果认为,
一套比较完善的危机管理机制应该涵盖危机管理的事前、事中、事后个阶段,具体包括预警和预防机制、应急处理机制和善后恢复重建机制个方面。
结语
近几年,图书馆界的不少学者对图书馆危机管理给予了关注与重视,研究成果颇丰。
只是到目前为止,国内图书馆危机管理的研究还处于理论层面,缺乏有效的实践应用。
可以说中国公共图书馆的危机管理的道路任重道远,需要各界研究者的共同努力,以促进中国公共图书馆事业发展持续健康发展。
公共危机管理的特点篇
关键词:公共危机管理;
转型期;路径
随着时代的飞速发展,公共危机事件频繁发生,
例如:非典、?
、抢盐风波等危机事件,
严重影响国家安全、稳定与发展。
本文通过对中国转型期公共危机管理路径进行研究,使得社会、政府以及民众在面对危机事件时能够从容应对,处理好危机,
为构建和谐社会、美丽中国提供条件。
一、公共危机管理的一般概述
危机最初源于西方,《韦伯辞典》将“危机”一词定义为有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。[]罗森塔尔()认为危机是一个过程,
他认为危机是对社会系统的基本价值和行为准则架构产生了严重的威胁,所做出的关键性决策事件是在时间压力和不确定性极其高的情况下进行的。
[]张成福认为:“危机是这样一种紧急事件或者紧急状态,它的出现和爆发严重影响社会的正常运作,
对生命、财产、环境等造成威胁、损害,超出了政府和社会常态的管理能力,
要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。
”[]
一般而言,无论哪种危机,
只要涉及到较大规模的公共利益,需要公共部门的介入,便可划入到公共危机的范围。本文认为公共危机就是指发生的危机事件,需要政府等公共部门运用公共的人力、物力、财力等迅速及时作出决策,
应对和处理的危险境况和非常事态。
那么公共危机管理就是以政府等行政部门以及其他公共部门利用公共权力,
有组织、有计划的整合公共资源,有效预防、处理和消弭公共危机的管理过程。从其含义中我们也可以发现公共危机管理的政府主导性;应急和预防性;权变性;
公益公共性等特点,这些特点可以帮助我们更好的认识公共危机管理的性质。
二、公共危机管理现实性浅析
理论与实践相结合,我们分析中国转型期公共危机管理的路径,就要对其现实性状况进行探究,
下面分而述之:
(一)转型期中国公共危机管理现状
美国学者塞缪尔?
亨廷顿曾指出:“现代化孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱”。[]充分认识我国处于社会转型期这一国情,大大便利了我们分析公共危机管理目前所面临的境况。
首先,公共危机应急预案体系已经基本建立,却忽视预警机制构建
公共危机应急预案的构建已经引起了政府的重视,
特别是后,“一案三制”计划及时提出并得到有效实施。经过多年努力,
我国公共危机应急预案体系基本建立,却缺少对危机的事前预防,缺乏公共危机管理战略规划。
其次,公共危机管理组织部门体系渐趋完善,
但存在各自为政,缺乏整合
建立公共危机管理组织体系是完善政府职能的基本要求。在社会转型期,为应对公共危机管理要求,政府各部门之间、政府与政府之间必须权责明确、职能分离、各部门协调统一,
运转高效的结合在一起。但中国长期以来就没有一个专门独立设置的公共危机管理机构,所以当公共危机事件爆发后政府各部门往往各自为政,
缺乏整合、高效的管理。
再次,公共危机管理法律法规体系初具规模,但缺乏统一的紧急状态法
面对公共危机事件,
实现政府危机管理的法制化是必须和必要的。
建国后我国从出台戒严制度,与公共危机管理有关的一系列的法律、法规以及规章条例等相继颁布并不断完善,
中央到地方的公共危机法律规范体系初步构建。
但缺乏统一的紧急状态法。
最后,公共危机信息体系初步建立,
但信息监督制度缺位
随着信息渠道的增加,公共危机管理取得信息的资源得到有效整合。公共危机灾害数据库已经在部分城市和地区建立起来;
同时公共危机信息制度已经建立。但为了自己的仕途,某些官员,往往对一些危机信息采取压制甚至隐瞒的做法,
这样就造成了信息渠道不畅通,另外信息监督的缺失也使危机信息的获取丧失了真实性。
(二)转型期中国公共危机管理缺位因由
、政府与公众的公共危机意识薄弱
长期以来,政府或公众在面对危机时总是存着一种侥幸的心理,认为危机轻易不会发生或者即使发生了也不会造成多大的损失,殊不知正是这种侥幸的心态,
有多少危机事件在萌芽时期未被消灭,最后演变成灾难,损失惨重。而正是因为政府的轻视思想,
缺乏对社会公众危机意识的教育,使得社会公众的危机防范意识、自我保护意识和能力十分薄弱。因此,
政府要采取措施加强国民的危机风险防范意识的培训。
、公共危机应急组织管理体制不健全
虽然我国的公共危机应急组织管理体系已经基本建立,但是绝大多数城市往往设立一个没有独立的办公地点,
缺乏独立办事的空间以及专业的办事团队的应急指挥中心。因此在面对危机时,
各种社会力量和公共资源很难被统一起来有效利用。
这不仅造成了资源的浪费,而且因为应急组织机制构建的不完善,
领导组织很难树立其权威,更不利于各个组织的协同合作了,所以目前当务之急是要重建国家应急管理体制。
、政府信息公开度和透明度不足
在危机事件爆发后,
越早发现、越早报告、越早处理可以高效的减少危机所带来的危害以及损失。那么信息及时、可靠真实的获取至关重要。
但是受到政绩与仕途挂钩的传统观念的影响,
一些官员有可能会隐瞒某些重要的信息,更有甚者,
捏造信息,从而造成信息源的失真,
使得政府或者社会公众在获取信息时出现怀疑的心态,
那么,
在面对危机时,受信息权威性的缺失,
很难根据现有的信息作出高效而迅速的反应,应对危机。信息渠道的受限以及信息可信度的降低,都会造成公共危机管理的困难。
、政府与社会公众的协作机制阙如
政府与社会公众之间的协作机制也就是政府与政府、政府与社会公众之间相互的组织与协调、合作。
针对我们对公共危机事件原因以及现状的分析,
它的解决处理不能仅靠政府部门一部之力,需要其他部门或者组织的通力合作,但就目前情况而言,
我国的社会公众的参与程度较低,参与意识匮乏,还没有形成人人参与的救援队伍。而且我国目前的政策制度对非政府组织、智囊团、盈利性组织等等第三方组织它们的发展都有相应程度的限制,这也是在完善危机管理需要关注的地方。
三、转型期完善公共危机管理路径浅析
通过以上的研究分析,了解到我国公共危机管理面临着多种问题,
那么我们采取什么措施来解决呢?
下面简要述之。
(一)增强公民与政府的公共危机意识
意识的能动性告诉我们公共危机意识薄弱会加重危机的破坏力,而公众公共危机意识是可以通过学习来提高的:首先,我们可以增强公民学习意识,
通过积极的培训、训练将公共危机意识、管理理念逐步渗透到公众的生活中,
增强对公共危机的认知。
另一方面,可以搭建危机管理教育机制。
通过危机案例教学,了解各种危机产生、发展与消亡,通过不断的学习,增强危机应对能力。
(二)加强公共危机管理的法制建设
我国是法治化国家,
但是危机应急法制不健全,缺乏统一的紧急状态法是我国目前面临的一大难题。为此,我们可以一方面,
完善公共危机管理法制化的宪政基础。宪法是国家的根本大法,公共危机管理法制化建设也要以宪法为根本,相应增加公共危机管理条款,为政府依法实施危机管理提供母法法源。
另一方面,对政府在进行公共危机管理时责权利进行规定。使得政府享有的权力不被滥用,同时明确其程序可以使政府在处理危机时有序可循。
(三)加强公共危机管理的体制建设
当前中国的危机管理体制主要面临各自为政,
缺乏整合的难题,因此,我们可采取如下措施:首先,完善公共危机管理的领导组织体制。由于公共危机管理的突发性,
在面对时需要迅速作出决策,
这就需要一个能够统一指挥的领导机构,
并且该组织要能够使的各个职能部门合理分工,明确各部门责任。其次,建立完善的公共危机管理组织网络系统。从组织的角度来讲,
危机发生后政府及其他公共组织能否及时、高效的处理危机有赖于危机管理的组织网络,这种网络以政府为核心,并能够最大可能调动社会资源,
形成社会整体的危机组织网络。
(四)加强公共危机管理机制建设
目前我国危机管理预警机制遭到忽视,
而这却是我们处理危机的先机。首先,
建立公共危机管理预警机制。
政府管理的目的是“使用少量钱预防,而不是化大量钱治疗。”[]预警机制正是体现和实现了这个目的。
防患于未然,可以培养危机意识或对危机进行监测来预防危机的发生。其次,
建立公共危机管理救治机制。危机发生后政府及社会的及时处理是危机管理的核心。政府应采取果断措施力图消除危机带来的损失或恐慌。
我们可以实施危机隔离、启动应急计划、安抚民众心理等措施达成目标。最后,
建立公共危机管理恢复机制。
危机是一个具有生命周期的阶段性过程,救治结束并不意味着危机阶段的终结,而是进入了一个新的阶段:恢复阶段。
在此阶段,我们要通过调查危机根源、建立和健全灾害心理援助制度、实行国家援助来恢复社会秩序。
(五)完善公共危机管理信息披露制度
由于政府信息公开度和透明度不足是我国目前公共危机管理面临的一大难题,
所以我们要完善公共危机管理信息披露制度。首先,建立公共危机管理的信息汇报制度。
无论是危机的预警,救治还是重建,
必须有准确而全面的信息作为支撑。
我们可以运用现代科学技术建立高效的信息收集系统,确保信息的时效性、准确性、多途径性。其次,建立公共危机管理新闻制度。
危机信息的获取渠道太多,作为普通大众的我们很难识别真伪,建立公共危机新闻制度,可以通过确定危机事件发言人是否有代表性,
确认其信息是否真实可靠,是否具有权威性。并且还能够建立与广大新闻媒体的良性互动关系。
综上,面对国际和国内许多严峻的问题和中国的现实情况,
转型期完善公共危机管理的路径研究刻不容缓。(作者单位:苏州大学)
参考文献:
[]薛澜、张强、钟开斌。危机管理――转型期中国面临的挑战[]。北京:清华大学出版社,
。
[],。,。:,[]。:。,。
[]张成福。公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择[]。中国行政管理,
,()。
[]塞缪尔??亨廷顿著,
刘冠华、刘为译。变化社会中的政治秩序[]。上海:上海世纪出版集团,。
公共危机管理的特点篇
【关键词】城市;突发事件;危机管理;建设
年月日时四川省雅安市芦山县发生了.级地震。
据雅安市政府应急办通报,震中芦山县龙门乡%以上房屋坍塌,卫生院、住院部停止工作,停水停电。
截至年月日时,共发生余震次,
级以上余震次,最大余震.级。受灾人口万,受灾面积平方公里。
据中国地震局网站消息,截至日时分,
地震共计造成人死亡,
失踪人,
人受伤。
在党中央、国务院的坚强领导下,
中国人民心连心,奋起抗震救灾,如今也早已进入了灾后恢复重建阶段。
但其中引发的对城市的突发事件与危机管理的问题,应令各方警惕与思考。
一、城市突发事件的特性与影响
我国国务院于年月日了《国家突发事件总体应急预案》,其中对突发事件的定义是:突发事件是指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,
危及公共安全的紧急事件。就城市突发事件本质特征来看,
突发事件对一个城市的发展具有重大的影响。
(一)城市突发事件的特性
从突发事件的定义可以看出,突发事件所包含的内容是十分广泛的,而且随着社会的变化发展,一些新的类型突发事件也会不断出现。
一般而言,突发事件具有如下特性:突发性、复杂性、破坏性与公共性。
(二)城市突发事件的影响
正是由于突发事件的突发性、复杂性、破坏性与公共性的特点,不可避免的每一次的突发事件都会造成重大人员伤亡与巨大的经济损失,还有由此引发的群众心理的恐惧与社会的无序状态。
。威胁公共安全。
由于突发事件的突发性,事件的发生时间与地点是无法准确地预知的,因此处于危险范围内的群众都可能会成为突发事件的直接或者间接的受害者。雅安地震的发生,造成了当地重大的人员伤亡与财产损失,
严重危及当地的公共安全。
。扰乱社会秩序。突发事件的严重后果不仅是表现在其带来的巨大的人员伤亡与财产损失,其造成的社会无序状态更是严重。最为直接的表现是其造成了群众心理的恐慌与社会运行状态的停滞甚至后退。
。损坏物质财产。
突发事件由于其突发性,群众来不及躲避,因此不可避免地会带来巨大的人员伤亡,也不可避免地会带来严重的财产损失。衡量财产损失一般是用经济损失,
这样更直接明了。
经济损失也分为直接经济损失与间接经济损失。
。危害政府形象。政府需要采取各种措施去把可控的突发事件控制在萌芽阶段,
把不可控的突发事件则尽可能地采取各种措施使其能在人民的普遍接受范围内,不然只会降低人民对政府的信任程度,
危害政府的形象。
二、城市危机管理存在的问题
如果反映的是各国的经济实力与市场的规模,
那么人均反映的则是人民的富裕程度与实际的生活水平。
从各国的经验来看,当一个社会的人均处于美元的时候,正是这个社会的经济变化最剧烈的时期。而我国目前也是正处于这种时期,这个时期也是各种社会矛盾凸显的时期。
近年来,我国城市中的危机事件时有发生,折射出我国危机管理上存在的一些问题。
(一)危机管理信息系统存在缺陷
我国的危机管理建设起步较慢,危机管理信息系统现在还处于建设阶段,
存在许多的缺陷。第一,我国的危机管理信息系统中的信息接收、信息监测与信息核对的信息设备、装置落后,不能有效、尽量准确地测探出危机发生的时间、地点并予以人民信息。第二,
应急决策机构并没有使各种危机信息透明化、公开化。
城市的危机管理层没有能及时、统一地报道危机信息,缺乏权威的信息传播媒介。
(二)危机管理中的法律规范不完善
危机管理建设起步慢,制定的相关法律规范也不够完善。在危机管理的领域中,需要制定相关的法律规范,统一规定在危机中政府应该承担的职责与应该发挥的作用,
确定依法对抗紧急状态的相关法治准则。我国先后制定了应对社会动乱的《戒严法》、重大自然灾害的《中华人民共和国防震减灾法》、《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》、《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》,然而在实际的运作过程中,
仍然存在着独立管理的色彩,
很难保证政府各个职能部门在应对危机的实际情况中的协同合作。
(三)危机管理模式与城市发展不协调
改革开放以来,我国所形成的危机管理模式是分地区、分部门、分类别的单一式的管理模式。这种模式有利于发挥各职能部门的作用,在一般的突发事件管理中能体现出较高的解决效率。
然而,
随着我国经济水平的不断提高,
城市规模的不断扩大,危机的成因与表现形式也发生了新的变化。
以前的危机管理模式不再适应如今的城市发展,传统的单一式的危机管理模式无法有效地解决现代城市危机,以致各职能部门之间的模糊的“界面关系”。
(四)城市危机管理的资金投入不足
与西方国家的城市危机管理相比,我国的危机管理起步慢,
具有资金不足,研究力量较弱,前瞻性弱的劣势。因此,
我国要想在危机管理中取得较大的进步,
还是需要投入一些资金以支持研究与改革。监测设备需要更新,预报预测的准确度需要提高。
我国对城市潜在的重大灾害事故缺乏系统的风险识别、风险评估以及风险管理的科学储备。
(五)社会的公共危机意识薄弱
改革开放以来,我国的经济不断地发展,人民的生活水平不断地提高。
根据马斯诺的需要层次理论,民众大部分已经处于享受层面的需要了。由于对各方面的执着的追求,而忽视了对自身所处环境的危机管理的重视。
没有对危机管理的重视,
使得民众在这方面的意识是相当薄弱的。而政府在这方面的宣传重视力度也是不够的,表现在两个方面:第一,
政府不重视危机爆发前的预防与预警工作,
只是在危机爆发时才临时紧急地采取弥补工作;第二,在群众中的宣传危机发生时的自救措施的力度远远不够,几乎没有引起民众的重视。
三、完善城市危机管理的对策建议
(一)建立高效的危机事件预警机制
建立危机事件预警机制的作用莫过于最大限度地消灭危机,
将危机消除在萌芽阶段。
掌握全面的准确的信息对于预防危机事件的发生是至关重要的。
因此,必须将危机事件的预警作为政府危机管理的一项重要的职能,切实地抓紧抓好。危机爆发之前,就能够通过信息技术广泛地收集到各种信息资料,
并对其加以整理与总结,
识别各种萌芽阶段的危机事件,对危机事件发生的机率与后果加以科学的分析与判断,将其扼杀在萌芽阶段。
而且还要建立一个指挥中心,一个拥有最先进的通讯设备、丰富的数据资源的防灾救灾中心,使危机应对的过程实现统一化、有序化、一体化。
(二)完善危机管理中的相关法律法规
在危机发生时,
整个社会极其容易陷入混乱无序的状态,无论是从调配各方资源还是整顿社会秩序的角度出发,
完善的法律规范对于提高危机管理的能力是有着至关重要的作用的。我国目前虽然已经制订了一些危机管理的相关法律法规,但是从整体来看,
还是没有形成完整的法律体系。由于缺乏对于危机的作用规律的总结,因此制定的法律规范不具备普遍的指导性。
我国政府的危机管理权限并没有明确的宪法的授权,这是最致命的缺陷,致使政府在应对突发事件时,常常是表现出协调性差,权威性不足的特点。
因此,要使我国的危机管理实现法制化,
我国就必须加紧完善危机管理的相关法律法规,完善危机管理的立法与执法工作。由于危机管理单一式的管理模式,我国需要建立一个全国性的统一的专业化的危机管理综合协调部门,
统一有针对性地负责全国的危机管理工作,这需要法制化的手段来明确这个部门的性质、职能与权限,通过法律保障其权威性,这样才能为地方政府制定相关的危机管理法律法规提供基础性的依据,从而在危机管理中充分地运用到各方的力量。
(三)建立与城市发展相协调的综合型危机管理模式
我国传统的危机管理模式是分地区、分部门、分类别的单一式的管理模式,这种模式已经不适应当前城市经济的不断发展,具有滞后性了。
因此,必须建立与城市发展相协调的综合型的危机管理模式。综合型意味着政府要制定危机的预防预警、监督、救助与评估的长效管理机制,
将法律、技术与信息等各种手段纳入到危机管理的体系中,以政府为中心主导,整合社会团体,传播媒介、民众的力量形成系统的管理机制。社会团体也是社会不可分割的一部分力量,
由于不是政府机构,因此具有灵活性、自发性与独立性的特点;传播媒介是政府与民众的沟通交流的纽带,政府有什么重要信息或者紧急信息可以通过媒体快速有效地传递给民众;
民众虽说是政府的服务对象,但是在危机管理中,
民众也是要积极地参与进来,培养自身的危机意识,
在危机到来时也能够从容应对。
(四)加大城市危机管理的资金投入
危机管理的有效实施是离不开充足的资金投入的。我国政府危机管理的资金投入之所以不足,主要由于两方面,第一是政府本身的重视力度不够,
第二是资金来源单一,主要依靠财政拨款,导致的资金不足。后者是主要原因,
由于资金投入不足,使得政府在建设方面也变得无能为力。扩大资金的来源可以有以下三个途径:一是设立向社会募款的募捐机制。
通过向社会各方面的募款来筹集危机管理的资金;二是设立危机管理的政府预算。在政府预算中,
要根据本地的实际危机的机率来估算出危机管理的预算,
这一项需要单独列出来,以保证上级的重视,从而保证上级能够批准足额的投入;三是建立危机管理基金会。
对考核不及格的企业或者因为管理失误而造成危机事件的企业处以罚款,罚款的所得纳入基金会。通过以上途径筹集的资金则要充分利用,用在信息的收集与技术的研发,多方收集准确有效的信息进行整合与总结,
把危机控制在萌芽阶段,避免不必要的损失。
(五)强化社会的公共危机意识
我国的大部分民众的安全意识、危机意识跟理念是十分欠缺的,
防范的意识也是严重不足。虽然每个人都是关心自身安全的,
但是很少有人会将自身安全与城市的公共安全联系在一起,大多数都是缺少在面对突发事件时的心理准备素质与如何应对的能力。研究表明,
民众的公共安全意识与防范能力的高低影响城市的公共安全治理。政府应加大力度加强公民的公共安全意识教育与突发事件的应对策略,通过媒体的不断地强调,反复演示;通过学校教育,
让学生情境演习;通过各种宣传海报,
展示如何对应的技巧,
等等。在这个过程中,不仅民众的意识加强,
政府的重视程度也是在不断地加强,从而提高城市的整体危机应对能力。
四、结语
在新时期,我国的城市进入了快速发展的阶段,
城市规模不断地扩大,人口密集度也不断的增加,因此遭受突发事件的形势也是严峻的。本文运用公共危机管理的基本理论,从突发事件的特点及其影响切入,
从而剖析我国危机管理存在的各种问题并寻求解决对策。要全面提升我国的危机管理能力,预防各种突发事件,减少灾后损失,
保障公共安全,维护经济与社会的可持续发展,
不管是政府还是民众,都必须重视城市的危机管理,走出一条适应现代化发展的城市危机管理的建设之路。
参考文献
[]许文惠,
张成福。危机状态下的政府管理[]。北京:中国人民大学出版社,。
公共危机管理的特点篇
关键词:公共危机;新闻媒体;媒体应对;政府
近几年,
在我们国家不断发生着公共危机事件,年的、年的禽流感、年春节前后的百年不遇大雪灾、拉萨、四川阿坝、甘肃等地藏独份子的骚乱、.汶川大地震等。面对这些突发危机事件,政府、公众、媒体等诸多利益相关者该如何去处理,该如何面对都是我们公共危机管理中应该认真思考的问题。
一、公共危机管理的内涵和特点
(一)公共危机管理的内涵
公共危机管理是公共管理的一种特殊形式,是公共管理中应对危机状态的一种形式。公
共危机管理就是公共管理机构通过建立危机应对机制,采取一系列必要措施,防范、化解危
机,
恢复社会秩序,保障人们正常生产和生活的活动,维护社会稳定,促进社会和谐健康发展。公共危机管理的主体是政府及其他公共机构,
政府和其他公共机构除了常规管理之外,还需要居安思危,积极应对可能出现的各种公共危机。
(二)公共危机管理的特点
、公共危机管理的目标是为社会提供公共产品。公共危机管理以保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定、提供公共产品为目标。
、公共危机管理的外部环境是开放的、非竞争的。
、公共危机管理依法行政,
强制力是其管理的基础。
公共危机管理以法律和行政手段为主,辅之以经济手段。公共危机管理遵循的是公共管理的原则,依法行政。
公共危机管理主要依靠行使公共权力进行公共危机的管理,
而公共权力的行使,常常是刚柔并济,
强制性和非强制性并行。
二、新闻媒体与政府公共危机管理
(一)新闻媒体的含义及职能
新闻媒体作为一种公众舆论的载体,新闻媒体所要表达的不仅仅是它所代表的某个阶层或阶级的观念,
还必须表达一定的公众利益,具有一定的公众立场,它的职能主要体现在信息的流动和沟通对社会和公众的影响上。
媒体是承载和传播社会舆论最重要的平台,
它具有守望社会的重要职能,是永不入睡的“社会雷达”;
同时,它又是公众政治经济社会生活中重要的“解调器”,具有满足受众新闻信息需要、调适民众心理的重要功能。同时,媒体站在受众与公民的立场,
具有监督、质疑政府的职能和义务。一项统计数据表明,
目前我国有多张报纸,多家期刊,家电台,家电视台,
万家各类网站,
网民超过一个亿。
如此大的媒体力量,已经不可否认地成为一股重要的政治力量,
它介于政府和公众之间,
形成了一种三角平衡互动的系统,
既制约影响着政府,
又受政府影响制约;既引导公众,又迎合公众。
作为一种社会公器,媒体天然地具有对社会进行监视、反映和了望的职能。因此,政府舆论引导的核心就是政府媒体应对,
也就是政府与媒体的相互关系、相互作用问题。
(二)媒体在公共危机管理中的角色定位
常规而言,
媒体是政府的喉舌,反映政府的意志,同时也是联系政府与人民群众的桥梁和纽带,
肩负着反应公民呼声的重任。当公共危机来临时,政府无疑是突发公共危机管理的主体,但公共危机发生后,
人们会比平日更强烈地信任、依赖和追随媒体。
因此,政府应充分发挥媒体作用,及时准确地相关信息,让民众了解事情真相,引导舆论向有利于危机处理的方向发展。
媒体在危机管理中应扮演的角色,其实是作为危机管理中的重要一环而展开的。媒体是实现政府与公众沟通的桥梁,是对危机信息进行过滤、筛选的“把关人”,是政府危机信息的传播中心。
具体来说,可以分为几个方面:、媒体是公共危机征兆的望和发现者;、媒体是政府危机信息的传递者,舆论的引导者;
、媒体是公众情绪的稳定者和舆论的监督者;
、媒体是政府危机管理的影响者和形象的塑造者;、媒体是政府外脑的提供者;
、媒体是政府赢得社会支持的功臣。
三、公共危机管理中媒体应用策略
一个以公共服务为基本理念的政府,必须对公众充满信任和保持敬畏,尊重包括知情权在内的所有公众权利,把公众欲知、应知、需知的信息及时、准确、完整地告知公众。
同时,政府又是新闻传播的管理者,应引导、调控新闻媒体对事实加以解释,支持媒体发挥其功能。
、第一时间发出权威声音。所谓“第一时间”,就是公众还没完全掌握事件真相的时间。
在当今信息高度发达的时代,突发公共危机的信息公开是没有时间概念的,新闻滚动播发,完全不受“是深夜还是白天”、“是工作日还是公休日”的限制。只有打破了这种惯性的和传统的思维,
按照新闻规律,实时、适当地公开危机信息,才能在第一时间占领舆论制高点,把握舆论发展的方向。政府部门在第一时间内通过媒体向人们传播信息,
事实真相,更容易被公众所接受和信任,
另一方面也可体现出政府部门对危机的反应速度,树立政府处理危机的一种果断形象。
、克服“睡眠者效应”。传播学上有个著名的理论叫“睡眠者效应”。当信息由值得信赖的传者所提供时,
会产生忘却效果,当信息来自不可信赖的传播渠道时,则会发生睡眠者效应。因此,
危机发生后,
危机管理者应当选择高可信度的传播渠道信息,而尽量减少或避免低可信度的渠道的信息扩散。在去年济南“.”银座水淹事件中,银座方面在时隔九天之后才可信度高的信息,
但此时已经发生了睡眠者效应,此时的信息在传播效能上是低效的,甚至是无效的。直至今天,这一信息仍未能平息人们对于死亡数字的猜测和议论。
、充分信任,适度授权。在处理突发危机事件的过程中,政府必须善于调控媒体对事件的报道和对事实的解释。
政府应对媒体,从某种意义上讲就是政府引导媒体的议程设置,或者把政府议程变为媒体议程的一部分,
让新闻跟着政府走,让政府的立场成为媒体的立场。
在危机状态下,政府部门应当充分意识到媒体的积极作用,
并给予其充分信任,坚信媒体的舆论监督和危机报道出发点是好的,目标也是一致的。在这种情况下,
政府部门应当少干涉媒体的报道,也不要采取一勺一勺地给媒体“喂新闻”,而是应该适度授权,尊重媒体的专业主义精神和职业特点,
让媒体自己来决定报道的内容和尺度[]。在充分信任的前提下,政府可以通过适当的沟通,影响媒体的立场,间接地为媒体设置议程。
。强化政府对媒体资源的整合能力。如何应对媒体,其主动权在政府手里;
“危机治理,三分在治理,七分在引导。”[]而能否做好突发公共事件的舆论引导,关键在于政府对各级各类舆论资源的整合能力。
政府对舆论资源的整合主要体现在对突发事件处置和管理的职能界定、资源掌控、人力调配、媒体管理等方面。经历多次突发危机历练后的成都市,已比较成功地完成了从被动应对媒体到主动整合舆论资源,再到有效利用媒体的转变,实现了从“请你别说”到“来听我说”的转变,
及政府做到“主动”、“统一口径”,确保新闻有力、规范、有效[]。
总之,公共危机管理是一项系统工程,
需要我们的政府、媒体和公众齐心协力共同去面对、共同承担和应对的问题,
而作为其中一个重要参与者――媒体,其影响力已深深地植根于社会生活之中,并对我们的生活产生不可估量的深远影响。频繁发生的公共危机状态下,
媒体已经扮演着、还将继续扮演着一个重要角色。作为危机管理的重要组织者、决策者――政府部门,在危机管理过程中应当主动寻求媒体的合作,
视媒体为自己危机管理的亲密伙伴,发挥其舆论导向作用。
