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乡村治理体系建设篇

关键词:联村社区;行政村;治理

中图分类号:文献标识码:文章编号:-()--

一、联村社区问题的提出

城乡发展一体化是破解中国“三农”问题、破除城乡二元结构的根本之举,

将给农村社会带来历史性的深刻变化。近些年来,农村城镇化、基本公共服务均等化、农村基层社会管理创新等形成的“合力”推动着农村基层管理体制的变革。其重要表现之一,

就是设置农村社区。农村社区的设置现实中主要有两种类型,即“一村(指行政村,下同)一社区”和“几村一社区”。

“一村一社区”,就是以一个原有行政村为单元设置社区,

虽然它也潜存着“社区”与“行政村”的关系问题,但相对比较简单。“一村一社区”还有一种情况,

就是几个行政村合并后建立一个社区,可称为“并村社区”。“并村社区”实际上已合并为一个行政村,在实质性并村社区,其“社区”与“行政村”的关系与“一村一社区”基本类似。

“几村一社区”,又称“多村一社区”或“跨村社区”、“联村社区”,

即覆盖数个行政村范围的农村社区,其目的,内涵了提高公共品供给效益、加快城镇化集聚效应、优化农村基层综合管理的多重追求。

由于“联村社区”是自“撤社建乡”后,

国家政权第一次大规模往乡镇以下延伸,因此受到学界和社会的广泛关注。实践中也面对以下一些突出问题:乡镇(街道)政府到底该不该设置跨行政村范围的社区、建立(派出)治理机构?社区与域内各行政村在组织关系上应怎样建构,是行政领导式的关系还是指导式的关系?

社区与行政村在农村公共品供给关系上应怎样构建,是各管各的还是整合运行?农村公共服务与管理的日常工作平台应该由谁来搭建,

是政府还是行政村?正确认识和解决这些问题,直接关系到农村社区今后的发展命运。

二、联村社区建设正当性及其治理难点的理论分析

在多村的范围内建立统一的社区,

在当下的中国显然非民间力量可为,而是政府的“建构秩序”,是一种政府行为。在“多村一社区”的背后,是敏感的“乡―村关系”,

而乡―村关系又反映了“国家―社会”的关系,体现了“行政权”与“自治权”之间的张力。“乡―村关系”目前的法律定位是“乡政村治”,具体来说,

乡镇是最底层的国家行政体,村是社会基层的群众自治体。因而,乡―村关系不是“领导―被领导”的行政从属关系,

而是“指导―协助”的关系。乡镇政府指导和支持村民自治组织开展自治但不干预村民自治范围内的事务;

村民自治组织协助乡镇政府开展工作。“多村一社区”的建构可能会对原有“乡―村关系”的取向带来改变。其中,必须正确认识和处理相互关联着的三个重要问题:一是乡镇(街道)政府该不该建构跨行政村范围的社区?

二是乡镇政府该不该在联村社区建立(派出)治理机构?三是社区治理机构与社区内行政村到底应该是一种什么样的关系?

笔者认为,在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性。

在中国的山区,自然村落数量众多、空间分散,人口集聚规模小,

因而往往采取“一村一社区”的建构模式。但是,这种模式也显示出了明显的不足:相对于公共服务设施建设的大量投入而言,它的服务人群过少,公共服务设施势能过剩,

投入效益不高;随着我国城镇化速度的加快,在未来的数十年内大量农村人口将向城镇转移,届时,星星点点的以目前行政村为单位建设的社区基本设施,

有可能成为历史的遗迹,这将造成历史性的浪费;向农民提供均等化的基本公共服务本该是政府要承担的事情,

政府没有能力向繁星一样散布的农村社区提供均等的服务管理人员。因此,在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区,一者有利于提高公共服务设施等资源的使用效益;二者有利于顺应并引导广大乡村向小城镇发展;

三者也增加了政府承担农村公共服务和管理成本的现实可行性。

所谓“联(跨)村社区”,就是在保留行政村体制不变的基础上,根据地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似的原则,把若干行政村组合为一个综合服务区域,

其远景目标是发展为一个中心村乃至小城镇。

既然在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性,那么,这种社区治理机构由政府来构建并派出,

在当下的中国也就势所必然。这不仅是因为基本公共服务的提供是政府的职责,还因为中国目前民间还远远不具备自组织的能力,特别是不具备村际之间合作共治的能力。

在“一村一社区”模式下,关系单一,社区不构建自己的组织体系和运作框架,完全依靠行政村的组织体系运作,

但在“多村一社区”模式中势所难行。既然在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性,

既然社区的治理机构在当下中国必须由政府来派出,那么,就会遇到一个最关键的问题:社区机构与区域内的行政村到底应建构一种什么样的关系?

联村社区治理机构与各行政村的关系本质上反映的是“乡―村关系”,

即“政府管理”与“基层自治”的关系。村民自治制度推行多年来一个始终存而未解而又事关制度核心价值的问题,

是基层政府行政权力之“手”不断向村民自治域有意无意地延伸,侵蚀村民的自治权利,致使村民委员会严重“行政化”。这一问题为许多学者所诟病。

新世纪新阶段,伴随城乡发展一体化、农村城镇化的快速推进,伴随政府公共服务大举下乡、基层社会管理携手联治,我国农村社会又踏上了新一轮的历史性转型进程,

“乡―村关系”又出现了一系列历史性变化。我们应该站在新的历史平台上来审视城乡发展一体化进程中的“乡―村关系”。“站在新的历史平台上审视”,

不是说城乡一体化发展了,农村基层群众的自治就可以取消了,

可有可无了,也不是说村民委员会的“行政化”就变得合理了,而且应当加强了;

而是说,我们应该远瞻一下城乡发展一体化目标实现后的中国,

“乡―村关系”、村民自治将是一种怎样的状况,即今后的目标(理想)模式是什么?我们应该探讨,以目标模式为方向、适应现阶段特征的阶段性模式应该是什么?在构建阶段性模式过程中,

会出现哪些渐进式的必要的过渡?

对于实现城乡发展一体化后中国“乡―村关系”、村民自治的目标模式,我们虽不能描出清晰的样式,

但有一点是肯定的,就是随着城镇化的推进,大量的农村人口、一定的土地将被转移出来,现有的分散的、封闭性较强的以村庄为单元的自治将被打破,将被组合成为更大的基层群众自治体,

转型为更大范围内的农村基层群众自治。更大范围和规模的基层群众自治体的负责人,将更多地承担起国家政策的落实、国家法律的执行等政府委托的公共事务,

即在当好村民“当家人”的同时,

更多地扮演政府“人”的角色,从这个意义上说,村民自治组织的“行政化”会不减反增。这里的“行政化”不是指被广泛诟病的损害村民集体权益的“行政化”,而是指负责人工作性质上更多承接政府下传事务,

负责人身份上更多具有“公职”倾向,自治体类型上更多显示“类地方自治”的色彩①。

接着我们来思考目前阶段的阶段性模式。

农村城镇化、政府服务下乡、社会管理整合“合力”齐下,客观上提出了适当扩大农村最基层自治单元以适应城乡发展一体化进程的要求,各地尤其是平原、盆地区域的“并村热”因而就有了它的内驱力。但是,农村最基层自治单元的提升,

现实中遭到了分散的、封闭的以村庄为单元的自治的不同程度的抵制,操作中也遇到了一些较难解决的实际问题,

也就是说,城乡发展一体化趋势下的扩大农村最基层自治单元的客观要求与现有的以村庄为单元的自治发生了矛盾。

正是在这样的背景下,

一种过渡的模式诞生了,这就是“联村社区”;正是在这样的社区里,遭遇了“社区”与“行政村”两者的博弈关系。

联村社区中“社区”与“行政村”关系问题的实质在于,

在城乡一体化发展的现阶段,

在现有“乡政村治”体制下,国家行政域与村级自治域这两个治理域和治理体系如何有效勾连。

显然,

这两个治理域和治理体系相互交叉渗透,

关系复杂。就联村“社区”来说,它是在不变更行政村(村民自治单元)的基础上建立的,

因此我们一方面要尊重社区内各行政村自治权利的完整性,一方面要考虑如何使社区不被虚置,

能真正运作起来,

要考虑如何在两者的交叉渗透中逐步养成真正的“社区”意识,建成真正的“基层社会生活共同体”,以便为下一阶段提升基层自治体的单元或层级奠定基础。基于这样的治理思路,

我们既要努力克服各行政村囿于自身利益而对社区建设有形无形的抵制,防止因狭小地域限制和狭隘利益羁绊而拖延、妨碍社区建设,让社区的整合能力抵达各行政村;又要精准选择国家力量和事务进入村庄的路径,以免损害村民自治法定制度。

三、联村社区治理机构设置的三种类型及其评析

。实践中的三种不同类型

联村社区组织的基本工作内容是提供跨村公共服务与管理,其领导、管理机构是“社区××委员会”,

服务与管理平台是“社区公共服务中心”。

作为社区领导机构的社区委员会的性质、职能定位,是确立“社区”与“行政村”关系的关键。

这实际上也是建构什么样的乡村基层治理机构问题。

从现实视角观之,

设立联村社区确是因应农村公共服务、综合管理和城镇化进程的现实之需,那么,社区治理机构的设置必须考虑两个基本问题:一是社区治理机构必须有统筹区域内公共服务和公共管理的能力,使得社区能有效地运作起来,

因而必须给它以起码的赋权;

二是对社区治理机构的赋权,必须以不侵害村庄自治权利为限度。

具体到联村社区治理机构的性质,

到底是建构一个行政性的权力机构,

还是建立一个带有一定行政色彩的协调机构,还是建立一个其他什么性质的组织?这考验着主政者的智慧。目前实践中主要有三种类型设计。

一是政府派出机构直接领导域内村级组织。

浙江舟山年前后实行农村“社区管理委员会”制度。其特征是:()社区管理委员会领导域内各村的村级组织,统管跨村社区范围内的几乎所有事务。

()社区管理委员会主任由乡镇(街道)党(工)委、政府(办事处)按干部任用程序决定“选派”、“任命”,故而往往是乡镇(街道)下派的带薪干部。()社区管理委员会委员―人,由乡镇(街道)“选配”各村村主任担任,其工作导向职业化、专业化,

“进社区管委会后,他们就成为国家买单的脱产干部(要求坐班)”(当地干部言)。

二是设立行政协调性组织但不干涉域内各行政村的工作。山东诸城建立“社区发展委员会”。

其特征是:()社区及其机构的设立以不改变行政村与乡镇(街道)政府的原有关系为前提。()社区发展委员会在乡镇(街道)政府的领导下,围绕社区化建设、服务与管理发挥协调指导作用。()社区发展委员会不是一级行政管理机构,

与社区内各村庄及其他单位不存在上下级隶属关系,不干涉村级内部事务。

②

三是联合党委领导各行政村党组织。浙江宁波在联村社区设置“社区联合党委”。为使联村社区能有效地运作起来,宁波进行了独辟蹊径的探索:()首先在联村社区设置“社区联合党委”,作为域内公共服务和公共管理的最高决策机构,

对区域内政府型公共服务和管理的提供,

实行统筹领导,同时成立行政性的“社区委员会”,

作为“社区联合党委”决策的牵头执行机构。

()社区联合党委的书记,由乡镇(街道)干部兼任,委员由各村党支部书记担任。()社区联合党委下属支部采取“+”模式。“”为综合支部,

“”为各村党支部,

联合党委与“”和“”之间,

是严格的领导与被领导的上下级关系。

。对三种不同类型的评析

基于前面的理论分析,

我们认为,浙江舟山农村“社区管理委员会”模式是一种错误的选择。“社区管理委员会”实际上成了乡镇(街道)政府(办事处)的一个行政性的派出机构。通过乡镇(街道)政府伸向社区的这只“脚”――“管委会”的作用,

很大程度上把法律规定的乡镇(街道)政府与行政村的“指导―协助”关系,

转化为“命令―执行”的关系。这就有可能冲击、损害、动摇法定的村民自治制度。③前述论及,随着城乡发展一体化的推进,

现有的分散的、封闭性较强的以村庄为单元的自治将被打破,转型为更大范围内基层群众自治体,自治体会更多具有“类地方自治”类型④,因而会更多承接政府下传事务,

负责人会更多具有“公职”倾向⑤。

但是,第一,“类地方自治”既不同于西方资本主义国家的地方自治,也不同于我国历史上有过的“村公所”,它是村民自治的一种演进发展,

它与村民自治具有同样的国情根基――农村土地等资产的集体所有制,它与村民自治具有同样的使命――管理好以村(组)为单元的集体土地等资产。只要农村的集体土地所有制不改变,

中国就难以搞西方式的地方自治,地方政府就没有充分的合法性直接介入村庄的治理。目前情况下试图直接介入,

就必然以损害村民自治、损害村民利益为代价。

第二,即使是向“类地方自治”模式迈进,

也须经过许多过渡环节,舟山想一步求成,显然犯了急躁冒进的错误。另外,

舟山虽然在农村社区也建立了党组织,但事实上把社区管理委员会置于社区党组织之上,

社区管理委员会成为实际上的社区“老大”,这也违背了农村同级党组织居领导核心地位的根本原则,犯了大忌。

⑥

诸城的“社区发展委员会”同样具有乡镇(街道)政府派出机构的性质,

也就是说,

我们依然可以把“社区发展委员会”看做是乡镇政府的影子和化身。这类组织架构下延村庄,

在政府基本公共服务下乡背景下是势所难免的,但往往会成为扭曲乡―村关系的离异性力量。与舟山“社区管理委员会”不同的是,诸城给“社区发展委员会”的定位是“协调”、“指导”(各行政村),而不是领导与管理。

“社区发展委员会”与村级组织的职能区分与相互关系是:社区是政府延伸在农村的政府性公共服务提供和农村基层社会管理的中间平台,“社区发展委员会”不是以生产经营为主的经营性组织;村委会侧重村级管理和村级集体资产的经营;乡镇(街道)政府及其部门需社区协助完成的行政事务或临时性工作,

要与社区进行协商,并坚持“权随责走、费随事转”;村党支部、村委会需支持社区服务与建设,

配合社区服务中心开展服务工作。⑦

我们认为,诸城的“社区发展委员会”模式比较好地设计了联村社区组织的职能定位及其与村级组织的关系,基本上没有造成对村民自治权利的新的侵害。具体来说,

第一,它没有借此强化“乡―村关系”范畴中的乡镇政府的权力,即没有趁势侵害村级自治体的权利。

第二,借助跨村社区这个公共平台,通过乡―村之间的互利共赢,还可能使乡―村关系走向和谐。若果能如此,

就是一个成功的模式。但让人隐忧的是,社区发展委员会作为乡镇(街道)政府的派出机构,能不能收得住伸向行政村的欲望之手。

“尽管诸城市规定农村‘社区’不干涉社区内各村事务,村党组织和村委会在乡镇(街道)党(工)委、政府(办事处)的领导下积极支持社区建设;但是,如何处理社区与行政村的关系,

仍是亟待破解的难题。”⑧

宁波“社区联合党委”模式,既不同于舟山“社区管理委员会”模式,也不同于诸城“社区发展委员会”模式。

第一,与舟山不同,

宁波选择了一条特殊的解决路径,巧妙地规避了对村庄自治权利的明显侵犯。

舟山模式选择的是一条“行政路线图”,设立乡镇(街道)政府的派出机构“社区管理委员会”,诸城也基本如此,设立行政性的“社区发展委员会”。宁波的设计者们则与此不同,

走的是一条“党组织路线图”,通过党组织的创新设计来解决问题。在联村社区建立“联合党委”和行政性的“社区委员会”,

“联合党委”上承乡镇(街道)党(工)委,下辖各行政村的党组织(支部或总支),这样就把乡镇(街道)党(工委)委与行政村党组织的上下级领导与被领导关系(符合规定),变成了联合党委对各村党组织的领导与被领导关系。由联合党委领导各村党组织,

再由各村党组织去领导各村村民自治组织(符号党规和《村民委员会组织法》规定)。就联村社区内的公共服务事务乃至政务,由联合党委作出决定、社区委员会牵头督促,

再由各村党组织负责在村里贯彻落实,联合党委在社区有效发挥着领导作用。

可见,联合党委实际上是乡镇(街道)党(工)委因为应联村社区建设需要延伸在社区的一个机构,承继了乡镇(街道)党(工)委的职权,目的是作为“核心”统一领导社区层面的公共事务与公共服务。宁波的“社区联合党委”与舟山的“社区管委会”,

同为派出机构(或派出组织),

但宁波是从党委系统上作组织延伸,这条“党组织路线”,合理又合法(符合党规)。

与浙江舟山市的“制度外创新”相比,宁波的这种“制度内创新”在现有的体制下,不失为聪明之举,

显示出其合理性和正当性优势。⑨第二,宁波的解决路径,

又有效克服了社区治理组织运作乏力的困境。诸城的设计避免了社区组织对原有村级治理结构的冲击,但也易造成社区治理组织权能不足,

难以整合社区内的建设资源,社区建设要求难以在各行政村贯彻落实等问题。诸城的农村社区运行过程中“很少看到村委会成员和村民参与的身影”,

“这是将‘农村社区’与村民自治视为两个不同的事物”。⑩宁波设计中的“联合党委”则可避免这一点。“联合党委”的实际权能和运行效率甚至不亚于舟山的“管委会”。从中国特有的政治架构来看,中国共产党是既领导各级政权、又领导基层社会的法定的领导党,

各级党组织特别是政权中的党组织本身就与政权机构一起运行,乡镇政权中的党组织则与农村基层社会的党组织形成垂直性的领导与被领导关系。多重因素的作用,

使“联合党委”的效用更强更大,对各行政村更具有统摄力。

当然,宁波“联合党委”的强势,

也自然会引发如舟山“管委会”一样的“侵权”之忧。

从体制上说,乡镇(街道)党(工)委与各行政村党组织的关系不同于乡镇(街道)政府(办事处)与各村民委员会的关系,它历来不是“指导―协助”的关系,而是“命令―执行”的关系。由此而生发的农村党―政―村民自治体的复杂关系,

是导致村民自治“行政化”、自治权“空置”的重要原因。如乡镇党委政府有可能借助于乡―村党组织的隶属关系和村级党组织对村民自治的领导关系,而把乡政村治变成实际上的上下从属关系。

但这是一个“老毛病”,它虽不是因“联合党委”才产生的,却要防止因“联合党委”的设置而加重。

也就是说,宁波设计的通过党组织系统对各行政村实施领导的“党组织路线图”,从形式上看完全是在现有体制之内的运作,

但也隐藏着侵害各行政村自治权利的可能性,应予谨防。

四、联村社区公共品的供给主体及其关系分析

。联村社区公共品的供给主体

联村社区建设最大的意义在于域内公共产品的普惠供给,最大的问题是难以调动各村集体资产用于社区公共设施和公共服务建设,

这与上述第一个问题有着紧密的联系。联村社区内往往有“社区―村”两级公共服务平台(中心),从事两类公共品的供给。一般来说,社区平台主要提供政府性的公共服务与管理,

供给主体是政府;村级平台主要提供合作自助型的村庄服务,

供给主体是村庄集体。但是,两者的分工不是绝对的,

许多村庄平台无力解决的问题要提交到社区,社区平台上许多政府项目为方便村民需要在村庄设立办事窗口,两级平台相互交融、互为补充、有机勾连,才能组合成一个完整的农村社区公共服务体系。

乡村治理体系建设篇

关键词:新农村建设;

乡村治理;善治

一、引言

善治理论是世纪国际社会科学前沿理论之一,作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”()是指有效的治理,能够实现公共目标,

提高组织效率,是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说,

“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理,

是政治国家与公民社会的一种新型关系,是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维,

追求工具理性与价值理性的有机结合,为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑,对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾,提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。

二、中国乡村治理模式的历史发展

(一)中国古代乡村“士绅自治”模式

中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分,不能将其看成国家政权行政组织,而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织,

即所谓的“皇权止于县政”,县为最基础的行政组织,县以下实行自治。

在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位,乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”,二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征,拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”,

可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式:在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。

(二)民国时期的“乡政治理”模式

清末民国时期,在民族救亡与现代化的召唤之下,国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织,

将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系,

对乡村进行新的分区编乡,打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征,

表现为“乡政治理”,但这种乡村治理模式的建立,

造成了对于农村和农民的过度掠夺,在强权和暴力的统治形式下,乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。

(三)建国初期的“政社合一”模式

新中国成立初期,共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造,

为了加速国家工业化的发展,在缺乏外部经济援助的情况之下,上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式,

将党务渗透到具体的组织工作环节中,形成“政社合一”的乡镇治理模式。

这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用,但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村,

其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权,阻碍了乡村正常的民主化进程,由于户籍流动的禁锢,形成了城乡二元化对立社会结构,妨碍了乡村发展的进程。

(四)中国现行的“乡政村治”模式

随着经济体制的改革,中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。

现行乡村治理趋于行政化与自治化并行,

逐步形成了“乡政村治”的治理结构,一方面建立乡镇基层政权,延伸国家的行政基础;另一方面在乡以下实行村民自治,培育基层民主,

调动农民的积极性与农村管理的自主性。

在建设社会主义新农村的过程中,

现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境,如政府权力缺乏规范,影响农民的积极性与自主性;

乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命;乡镇组织机构设置不合理,职能定位不清晰,以及乡镇财政管理制度不科学,干部素质需要进一步提高等问题。

三、乡村治理“善治模式”的构建设想

有学者将“善治”的基本要素概括为:合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面,

基于上述善治理论的理解,结合中国现有乡村治理中存在的一些问题,提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想:

(一)在乡村治理模式重构中强调“合法性”

即:完善各项法律制度,

明确乡政府和村委会的职责权限。

首先,要明确乡镇与村的角色定位,理清二者的职能权限。根据宪法和组织法确立的原则精神,

各级人大制定乡村治理的实体性法规,

明确划分乡镇和村的利益边界以及管理权限,

使政府正确行使其公共权力。同时要确保国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。

其次,应当完善并协调乡村运行机制。

乡村的民主管理主要体现在以村民自治为核心的一系列民主制度中,其中最主要的有村民委员会制度、村民选举制度、村民议事制度、村规民约制度等。现阶段,在全国农村不断推进经济体制改革的同时,要不断完善农村运行的机制,

使以村民自治为核心的一系列民主制度真正得以实施执行,规范乡村治理的行为,保证农村基层的民主管理。

(二)优化财政收支结构,完善农村公共服务体系建设

城乡二元结构导致城乡发展失衡,城市新的社会保障制度的框架已经成型,社保覆盖面正在逐步扩大,但是农村社会发展方面却较为滞后,

城乡社会发展仍存在较大差距。建设社会主义新农村,应当要统筹城乡发展,加大政府在农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等公共事业方面的财政投资,

鼓励、支持农村社会经济文化各项事业的发展。

包括大力发展农村集体经济,努力增加农民收入,加快农村公共服务体系建设,提升农村社会事业的发展水平等。

例如,可以借鉴的一些做法是:通过积极开展土地整理、科学开发自然资源、充分盘活存量资产,大力兴办以第三产业为主的物业经济、有效实施资本经营,提升农业主导产业发展水平、构建农民持续增收机制,

大力培育农业龙头企业和专业化合作组织等多种途径,

拓宽村集体经济发展空间。与此同时,

实施农村地区区域交通网、现代信息网、供水排污网、商贸流通网、卫生健康网、文化教育网、就业保障网和社会综治网等公共服务网络建设,建设连锁超市、农资供应、计划生育、就业培训、村落文化、民防调解、村务办公等功能为一体的村级公共服务和活动中心。

(三)转变乡镇政府职能,构建“以人为本”的服务型基层政府

构建服务型政府不仅是政府改革与转型的重要目标,

也是政府实现基层治理的有效保证。根据“善治”理论的思想,乡镇政府的职能定位应当集中在社会管理、公共服务、经济发展、基层建设等方面,

应当突出“指导”和“服务”这两个核心要素,

全心全意为农民服务。可以借鉴的做法是:树立“小政府,大服务”的观念,

大力发展第三部门各种组织以及树立为农民服务的执政理念等。例如,在保留乡镇作为一级政府的前提下,精简机构转变职能,变管制型政府为服务型政府,

乡镇政府把一切以满足农民的各种需要为根本点和出发点,为农民提供各种优质的服务,包括农民最为需要的信息、技术、资金服务等。

政府将乡村问题内部化,让基层化解自己衍生出的问题,

建立各式各样属于农民自己的组织,让组织通过市场经济的规则来办事。

精简机构,

发展第三部门,加强社会组织的盈利能力等。

(四)优化乡村管理中的人力资源,提升农民素质与技能

在新农村建设中,农民才是真正的主力军,

重视新型农民的培育,增加农民的人力资本积累,培养和造就适应现代农业和农村发展要求的现代农民,是新农村建设取得成功的重要保证。

可以借鉴的一些做法是:依托专业培训学校、科技企业与相关专业协会等开展多层次、多形式的农民科技知识与应用技术培训,提升农民素质。引导农民向有文化、懂技术、会经营的知识型、技能型和专业型兼备的新型农民发展。

广泛开展并坚持“大学生村官”制,

逐步改变农民陈旧的思想观念、思维方式和生活方式,鼓励外出的乡村精英回乡创业,组织实施城市人才援助农村建设的活动等。

总之,

乡村治理是一个过程,在新农村建设背景下提出基于“善治模式”的乡村建设构想,应当是一种长远的目标。在乡村治理中通过实现善治,可以协调各种主体,

各种关系,各方利益,共同为建设社会主义新农村服务,这样就能统筹城乡发展,

构建和谐乡村,实现社会和谐。

参考文献:

、俞可平。治理与善治[]。社会科学文献出版社,。

、党国英。农村改革攻坚[]。中国水利水电出版社,。

、张文斌。农村自我发展能力与新农村建设研究[]。研究出版社,。

、全球治理委员会。我们的全球伙伴关系[]。牛津大学出版社,

。

、徐勇。乡村治理与中国政治[]。中国社会科学出版社,

。

乡村治理体系建设篇

关键词:乡村民主;政治建设;

政治资源;

重构;整合;政治生态

中图分类号:

文献标志码:

文章编号:-()--

基金项目:国家社科基金年度青年项目“西部多民族地区城乡结合部治理研究”();国家哲学社会科学年度青年项目“西部民族地区贫困县政府公共服务能力研究”()。

作者简介:陈自强(-),

男,

四川宜宾人,贵州民族大学管理学院副教授,华中师范大学政治学研究院政治学理论博士生,主要从事政治学基本理论和农村政治研究。

我国乡村民主政治建设经历了漫长而艰难的发展历程,取得了显著的进步和成绩,对国家的民主政治建设产生了深远影响。但是,

应该指出的是,

我国乡村民主政治建设也面临诸多条件的制约和发展的困境,需要对其进行研究和破解。通过回顾其发展历程,对照其现实状况,

笔者认为,如果要继续深入推进乡村民主政治建设,很有必要从政治资源视角进行反思,

探讨其出现困境的内在原因,并有效集聚起所需政治资源,重建适宜的良好政治生态。

一、困境:乡村民主政治建设的政治资源忧思

乡村民主政治建设作为基层民主政治的一个组成部分,

是目前学界关注较多和研究较为深入的焦点问题。并且,

已经有较多的研究成果产生,

其研究的角度广泛地分布于人类学、社会学、政治学、史学和经济学等诸多学科领域。这方面有代表性的成果如王沪宁的《当代中国村落家族文化――对中国社会现代化的一项探索》、徐勇的《中国农村村民自治》、王铭铭的《村落视野中的文化与权力》、肖唐镖的《多维视角中的村民直选》、吴毅的《小镇喧嚣:一个乡镇政治运作的演绎与阐释》、于建嵘的《岳村政治――转型期中国乡村政治结构的变迁》、季丽新的《中国乡村社区民主政治建设》等。这些研究无疑为思考乡村民主建设提供了思想智慧和洞见。

但是,现有的研究成果从村民自治、政治文化、经济根源、宗族、精英人物等角度考察乡村民主政治建设的研究较多,

而从政治资源角度考察乡村民主政治建设的研究较少。并且,对于乡村民主政治建设的制约因素和发展困境的反思,无论是从乡村民主建设的内部因素,

还是从外部因素如宗族影响、封建主义残余、短缺财政等方面的阐释来看,

这些视角和理论对于准确把握乡村民主建设的症结还有其局限性。而政治资源视角则为厘清乡村民主政治建设的制约因素和发展困境提供了一个合理解释进路,因而有必要从这一角度对其进行分析和阐释。

对于政治资源的含义,美国学者罗伯特?

达尔认为:“政治资源是一个人可以用于影响他人行为的手段。

因而政治资源包括金钱、信息、食物、武力威胁、职业、友谊、社会地位、立法权、投票以及形形的其他东西。”[]而国内学者则侧重从国家或政治共同体意义上对政治资源进行界定,认为:“政治资源是指能够使政治行为主体对政治客体发生作用,从而影响政治变迁、维护政治稳定、推动政治发展的物质与非物质因素的总和。

”[]乡村民主政治建设中遇到的困境,如村民民主管理、民主监督困难重重、[]民主实践中的权责不清和权力运行的体制摩擦[]等,均可以从政治资源角度找到症结和缘由。因为,

现有政治资源的不合理配置、政治资源的流失和政治资源的供给不足,才使得乡村民主政治建设面临难题和困境。究其实质,乡村民主政治建设遭遇的是政治资源困境。

这主要表现为:

第一,

乡村民主政治建设的政治文化资源贫乏。政治文化是指“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和情感”。[]政治文化的构成要素包括政治认知、政治情感、政治价值、政治判断等方面内容。由于传统中国社会长期处在专制主义王权统治之下,

乡村社会中的臣民心态和权力本位思想也就较为严重,并积淀到该社会群体的集体意识的深层结构之中,这样就缺乏对民主架构和民主程序的基本理念和政治认知,对民主运行机制缺乏亲和性的政治情感,

难以在政治生活中形成健全而理性的政治判断。传统家长制作风较为盛行的乡村社会,也就难以产生对不同意见宽容的政治心理,而对现代民主政治而言,容忍不同意见的政治文化构成了其基本条件。

[]因此,乡村与民主政治相适应的参与型政治文化或者是公民文化等政治文化资源就显得较为贫乏,不能为乡村民主政治建设提供充足的政治社会化和政治认同资源。同时,

政治文化资源的贫乏也影响了民主政治运行获得意识形态资源的支持和伦理道德资源的支撑。

第二,乡村民主政治运行的制度性资源不足。制度是一种稳定的、不断重复的、受到尊重的行为模式,制度性资源是设置和巩固民主体制的保障性资源。

对于乡村民主政治建设来说,目前现有的制度性资源,主要有作为根本政治制度的人民代表大会制度和基层群众自治制度。

这些制度构成了乡村民主政治运行中,基层民众自我管理、自我教育和自我服务的条件,也是其进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等民主政治实践的基石。

因此,制度性资源是政治资源的最重要组成部分,是乡村民主政治建设最基本的支撑力量。然而,对于乡村民主政治建设来说,

制度性资源是处于不足状态的。乡村民主政治建设中所出现的贿选、两委关系紧张、暗箱操作、党政关系不顺、村自治组织内部运转机制不协调等现象,

均与制度性资源不足、制度安排不合理和制度设置不健全有密切的关系。特别对于乡村民主政治建设来说,民利的落实和民力的制约,以及民主机制的运行均需要详尽而细致的政治制度做出规定和安排,

这样才能确保乡村民主政治的健康有序运行,

才能在分歧与一致之间达成政治妥协和进行理性博弈。显然,现有制度性政治资源对于乡村民主政治建设的要求来说,还有较多需要进行健全和完善的地方。

第三,

乡村民主政治发展的动力性资源匮乏。乡村民主政治建设与推动其发展的动力因素密切相关,

动力因素的构成状况与力量的强大与否直接决定着乡村民主政治的发展情况。从其推动因素来看,乡村民主政治发展中国家主导的作用不可忽视,正如有学者指出的,乡村民主政治建设中,

“实际中起作用的是国家主导的模式,其主要特征是授予和保证农民的投票权利;

农村民主一定要在权威与自由、中央利益与地方利益之间保持平衡;村民选举搞得相对好些的地方总是与地方领导即治理精英的强有力的支持分不开的,他们能够巧用民主程序。”[]换言之,

国家力量或政权力量是推动乡村民主政治发展的有力因素。这也符合乡村民主政治的发展逻辑,即“中国农村村民自治,起源于农民的自发创造,经国家认可后又由国家进行推广”。

[]因此,作为乡村民主政治实践主体的广大乡村居民反而在动力资源的构成中居于相对次要的位置,

这显然不利于推动乡村民主政治发展。同时,乡村民主政治的长时期运行后,一些深层次的矛盾也逐渐凸现,

民主政治的相关性保障条件不足,

如法治建设的滞后,乡村居民对于民主政治表现出某种程度的政治冷漠和政治疲态。

所以,乡村民主政治发展的动力资源较为匮乏。

第四,乡村民主政治实践的社会性资源薄弱。从组织资源的角度来看,

有学者指出:“在当代中国农村,

最重要的正式组织就是乡党委和乡政府、村党支部与村委会。乡村两级党政二元结构,实际纳入了国家权力的控制范围,在国家与农村社会之间架设了一条自上而下的行政通道,国家的政策、任务由此直达农户,

农民也以此作为利益诉求和利益表达的渠道。由于农村市场经济发展相对迟缓和权力的集中,非正式组织的活动空间十分狭小。

”[]由此可以看出,

乡村民主政治建设的社会组织资源是较为匮乏的。尤其需要指出的是,

对乡村民主政治建设具有重要积极意义的公民社会的发育是较为迟缓的,这也使得乡村民主政治建设缺乏相关组织资源和利益表达渠道,严重制约着乡村民主政治建设的实践。

二、原因:基于政治生态变革的探究

为何乡村民主政治建设会遭遇政治资源困境?概括来说,其源于政治生态的变革。处于从传统迈向现代的转型时期的中国,现代化的进程导致了政治生态的巨大变革。

与此相关,

政治生态变革下的一些具体因素则是导致中国乡村民主政治建设处于政治资源困境的缘由。总的来看,这主要体现为:

传统意识与现念的背离。中国乡村社会传统意识是以自给自足的小农生产为基础的农业文明的产物,

而现代价值和现念则是以现代化大生产为背景的工业文明的产物。因此,二者所支撑和建构的社会秩序基础是不一样的。

这正如学者林毓生所指出的:“受儒家思想影响的中国人一向认为道德与思想是政治秩序的基础。这种看法与西方民主国家以法治为政治秩序基础的看法,

是根本不同的。

进一步地说,虽然儒家文化所主张的政治秩序乃由道德与思想构成的观念,是中国知识分子使命感所由产生的精神与思想资源之一;

但这种观念,如被僵化地或基教式地()坚持着,反而会成为建立法治的阻碍。

”[]同理,

传统意识的民本思想、伦理规范、等级意识、宗族观念等,与现念的公平、自由、民主、平等、法治、人权等思想是相背离的。传统意识不仅不能对乡村民主政治建设产生帮助,反而还可能对乡村民主政治建设产生阻碍。如果没有对传统意识进行创造性的转化,

不能使其适应现代民主法治社会的需要,就不能为乡村民主政治建设提供思想资源。因此,传统意识与现念的背离使得传统思想政治资源得不到有效利用。

制度化水平低下的障碍。

亨廷顿认为:“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”[]衡量制度化水平,

亨廷顿认为可以用组织和程序的适应性、复杂性、自立性和凝聚性来限定。[]可见,

制度化水平直接关系到政治系统对政治输入中的资源和支持的获取能力,也关系到政治系统对政治诉求和利益需要的转化和输出公共产品和服务的能力。对于乡村民主政治建设来说,

低下的制度化水平无法吸纳被动员起来的政治参与,

不能对政治资源加以有效利用和转化,不能对社会环境的挑战做出回应,这势必影响到政治系统的稳定,也势必影响到政治系统得以存在的物质基础和合法性基石。

乡村民主政治建设的政治资源困境,在很大程度上就与之相关。

乡村精英的流失与利益结构的差异性。

根据美国学者拉斯韦尔的观点,

精英通常被认为是在社会价值和资源的分配中取得最多的人,或者是在某一社会中占据高级职位的人。

由此,乡村精英则是指那些在乡村中能够在政治、经济或文化上享有较高地位和具有较强影响力或支配力的人。

就其类型划分来看,有学者将其分为体制内精英和体制外精英,具体而言,

体制内精英包括村支书和村主任,而体制外精英则包括宗族精英、宗教精英、宗派势力和经济乡绅。[]乡村精英在乡村政治生活中扮演着十分重要的角色,

是推动乡村民主政治建设的权力资源和人力资源。

但是,

由于中国城市化进程和市场经济体制的确立以及国家政策的调整,使得农村中的土地、资本和劳动力都大量涌入城市。这样,

在以青壮年为主体的外来务工人员流动中乡村精英也随之流动,使得农村中的乡村精英流失,

这对乡村民主政治建设产生消极影响,使得其面临权力资源和人力资源流失的困境。同时,由于利益结构的分化,乡村中利益结构的差异性使得利益需求多元化,

从而造成乡村居民的政治冷漠和政治效能感低下,因而对政治支持性资源的提取产生消极影响。

乡村社会组织发育程度的不足。乡村社会组织的范围大致包括基层政权组织、自治组织、政党组织、经济组织、社团组织、宗族组织、宗教组织、宗派组织、社会合作组织等。乡村社会组织发育程度的不足主要是从组织的独立性和功能的健全性角度衡量的。

虽然乡村民主政治进程的演进,使得正式的国家政权组织系统和政党组织系统向村民自治组织和社会团体组织以及其他社会组织让渡了组织空间和给予了发展的社会基础,但是,有学者指出,这种带有国家赋权方式得以成长的村民组织和其他社会中介组织,

是无法抵御政府权力无边界渗透的,也会造成社会组织化程度低下的问题。

[]因此,在这种情况下,乡村社会组织,

尤其是乡村自治组织和民间自组织的发育程度不足,导致乡村民主政治建设无法获取足够的组织资源的支持,也无法为乡村民主政治良性运行培育起组织载体和社会力量。

三、出路:政治资源的重构与整合

由于政治生态的变化使得现有的政治资源配置模式面临巨大挑战,一方面现有的政治资源供给不足或是格局陈旧,

使得政治资源不能适应乡村社会对民主政治需求的增长形势;

另一方面,则是乡村社会民主政治向纵深发展的压力,迫切需要开发和聚集新的政治资源,以满足其建设需要。

这样,乡村民主政治建设就面临着双重任务,不仅需要充分重构和整合现有政治资源,而且也需要聚集和整合新的政治资源。这可从乡村民主政治建设资源的重构和整合两个角度加以分析。

重构。乡村民主政治建设政治资源的重构,不仅针对的是现有资源的优化调整,以及空间布局上的合理配置,

而且也针对的是政治资源能获得创新性开发和使用。具体而言:

一是政治资源结构上的重新配置。

对于政治资源配置优劣的标准,有学者提出了这样三个标准:“首先,从政治资源实体部分中的经济实体资源来看,

判断其配置优劣的标准是看是否能够做到‘物尽其用’。第二,

判断政治制度资源配置优劣的标准要看制度资源配置是否尽可能地节约制度交易成本,是否遵循了最小的投入获得最大产出的原则,

即‘效益最大化’原则。第三,判断政治规范资源配置优劣的标准是看其配置能否提升主流政治价值。”[]因此,政治资源结构上的重新配置至少需要三个着力点。

首先,

政治资源的重新配置需注意成本和收益的计算,并做到政治资源配置的针对性和效率性。其次,

政治资源的重新配置需以维护社会公平性价值为取向。

再次,政治资源的重新配置需注意理性筹划的周全性。

二是政治资源内容上的创新性开发。政治资源内容上的新拓展,可以在两个向度上展开。首先,在传统政治资源的开发和利用上下功夫。

针对如何开发和利用传统思想文化资源,目前国内外的学者均做出了有益探索。海外新儒家对儒家传统政治资源进行挖掘与重新阐释,希冀从“内圣”资源中开出“外王”的现代政治资源。而学者林毓生则将传统思想资源与民主政治和现代法治对接,

提出了创造性转化的观点。[]台湾学者徐复观在如何利用儒家传统政治资源实现民主政治方面做出了有益而深刻的思考。对此,学者肖滨指出徐复观对于“修己”与“治人”的区分值得高度注意,“正如我们已经指出的那样,

这虽然是对儒家原则的一项现代修正,然而这一修正的理论意义极为重要,

它揭示了儒家传统与自由主义相结合的基本路径指向,即把传统儒家连为一体的修己治人、内圣外王的世界辟为两撅:修己与内圣定位于‘私人领域’,

体现的是积极自由,

让自主的个人自己选择与决断;

治人与外王定位于‘公共领域’,

其运作以消极自由为标准,

由法治民主提供保障。这样,修己与治人、内圣与外王二者边界划分、领域限定,

一方面有利于儒家传统接纳消极自由之观念,另一方面则使儒家传统中积极自由的思想资源(如‘为仁由己’‘正心修身’等)得到新的开发。”[]可见,

传统政治资源的开发能为乡村民主政治建设提供新的政治资源。其次,

引进乡村民主政治建设的外部政治资源。这种外部性政治资源既可能来自于中国其他方面的政治实践经验的总结,

如城市基层民主政治建设的经验、党内民主政治建设经验等,也可能来自国外民主政治实践经验的借鉴,

如协商民主政治模式对乡村民主政治建设具有积极作用,协商民主作为对自由民主的批判和修补,

也能使乡村民主政治运作上增加通过协商、合作方式来产生出公共政策的民主形式,有利于贴近乡村政治建设中乡村基层社会的多阶层、多民族、多宗教和利益多元化导致社会矛盾众多的现实,并能与乡村基层民主的实践相契合。[]

整合。

乡村民主政治建设政治资源重构之后,还需经过有效整合,才能使得现有政治资源得到有效利用,新旧政治资源得到有效组合。

一是价值重塑。

主要是民主共识的形成,对民主价值产生一致性认同,并对乡村民主政治建设奠定观念基础。

民主是最不坏的制度安排,只有当大众达成民主共识的时候才能体会到民主政治体制的益处。

对于乡村民主政治建设来说,只有通过对民主价值的重塑,把民主的思想和民主的基本价值植根于乡村民众的心灵深处,才能有效地为民主政治运行提供政治文化资源,才能消除传统人治社会和专制王权所留下的思想残余,

才能使乡村民主政治建设有理性信念作为支持。

二是机制建构。通过对政治资源配置机制的建构,一方面实现政治资源配置与乡村现实利益需求的一致性,另一方面则实现政治资源配置与资源效力发挥的协调性。

首先,需建构起政治资源的权力共享与利益分享机制。

对于政治资源来说,权力资源是其重要组成部分,

而利益也是政治资源表现形式之一,

因此,该机制对于实现权力的分权与利益的疏导具有重要意义。其次,需建构起政治资源的权力制约与权利保障机制。该机制凸现出了现代政治的现实品格特征。

对于公共权力来说,

为保证公共权力的公共性和使用的规范性,有必要在政治资源的配置上建立权力制约机制;而对于公民权利来说,为了保证公民权利不被随意侵害,

也有必要在政治资源的配置上建立权利保障机制。再次,需建构起政治资源的多元整合机制。该机制的建立,

有利于实现对权力资源、信息资源、人力资源、财力资源、智力资源、政治文化资源等政治资源的协调与综合利用,从而降低政治成本,

优化政治资源配置。

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乡村治理体系建设篇

关键词:城市设计;

设计管理;村庄整治规划;社会管理;

机制创新;

文化建设

中图分类号:文献标识码:

中国传统农村的本质特点是以血缘宗亲维系的社会自治管理系统、自给自足的小农经济系统,

以及低成本的资源环境消费循环系统,并以此构筑起乡村生命体自我发展的能力和机制。

党的十六届六中全会把加强和创新社会管理作为构建社会主义和谐社会的重要内容,要求把人力、财力、物力更多投到基层,强化城乡社区自治和服务功能,明确了乡村社区同城市社区一道,

共同构成社会发展的基础,

也体现了尊重、发展乡村社会的意图。在当前各地推进城乡一体化进程中,如何以“社会管理创新”为切入点,

创造性地开展村庄整治和新农村建设,恢复乡村生命力,实现乡村复兴,这里值得关注和探讨的。

一、问题:村庄整治面向社会管理创新的三点不足

(一)农民主体性缺失费孝通在世纪年代末即指出,

乡村自治是一种高效的治理方式。《乡土重建》写到:“和人民直接有关的公务,有地方自治团体负责,

而地方自治团体是人民自己经营的具体有关生活和生存的事的,

所以效率是不能低的。”[]但是当前村庄整治过程中,

普遍存在政府代替农民成为主体的现象,

公众参与即便有也往往浮于表面。当前新农村建设为什么成效不佳,根本原因是“政府主导易,农民主体难”。广大的农户,

由于“分散的原始化”组织形态,无法实现通过群体谈判形成真正维护“契约”的可能[]。

农民发展主体地位的缺失,导致两个结果:一个是建设中的消极性和无效率,

甚至一个良好的整体方案最终因为个别农户的反对而流产;另外一个是必然产生“花钱矩阵”中的低效率,甚至产生部门权力的“寻租”。(二)形式主义倾向村庄整治普遍存在重外观、轻内涵,重眼前、轻长远的问题。

由于村庄环境整治没有立足村民自治和长效管理,

因此各级政府往往把主要精力放在外观好看上。有些地方要求所有新旧房屋全部刷白,老房旧屋全部拆除,

甚至还建设同城市一模一样的欧式建筑。有些地方明确要求农民门前屋后不准养鸡养猪,不准堆柴晾衣,

脱离了农村实际,农民很不适应。这样的“涂脂抹粉”、“穿衣戴帽”并非农民的真正需求,无法真正得到广大百姓的认同。

(三)有形物质倾向村庄整治还普遍存在重物质、轻制度,重建设、轻管理的问题。

整治工作更多地体现在物质与有形,而忽视了村庄优良环境存在的制度基础。传统的村庄具有农民自我管理、服务、教育的制度基础,

“五老”(老党员、老干部、老教师、老退伍军人、老劳模)等具有公信力和号召力的人士的存在,有利于制定村规民约,

强化卫生管理意识,

弘扬自力更生、艰苦奋斗的精神,形成共同关心公共事务的氛围[]。但是这几轮的村庄环境综合整治,主要的工作全部放在物质系统的完善上,主要的精力放在工程的建设上,

而没有借新农村建设这样一个社会活动重新唤回农村社区管理的自治氛围。

二、策略:村庄整治面向社会管理创新的三项举措

要纠正村庄环境整治的理念错误、目标偏差、重心错位,根本的出路在于重新确立农民的主体地位,从而激发农民建设自己家园的主人翁意识和首创精神;必须矫正新农村建设的内涵,

促进乡村区域科学发展,实现乡村“经济、社会、环境”三大系统的当代重构;必须实现村庄环境整治的乡土回归,

重构乡村聚落“生产、生活、生态”三位一体可持续发展的空间机理。

(一)主体回归――进一步明确乡村治理的农民主体地位,

激发主体创造性在规划设计上,须在调研―制定―实施―维护的全过程逐步恢复农村原有的自治机制。普及基本的营建知识,逐步建立和完善自治章程和村规民约,以及村级财务管理制度。

在管理维护中,

要借整治行动系统性地制定后续政策,建立全体村民共同保护环境卫生的责任机制,经常性地开展“卫生庭院”、“文明户”等群众性的活动,促进新农村建设走上规范自治的轨道。

在强村富民上,要立足农民自愿发展“城需型”产业,促进“产村相融”。充分发挥苏南地区城乡一体化的优势,

鼓励乡村提供多元化的休闲消费产品,成立能为村集体增加经济能力、为农户增加收入的多种合作社。这样不仅可以缓冲“靠天吃饭”的农产品生产风险,并且也可以避免城市工业进村所引发的环境污染和市场风险。(二)内涵矫正――进一步明确乡村综合发展的长期思路,

激活整体生命力农村的基础设施、生态环境、精神文化是一个整体系统,不能人为割裂。人、自然、建筑、精神、文化、经济本是一个生命体,只有独立的规划和建设,

系统就不存在,新农村建设也就很难做得有完整性,也就谈不上新农村建设的生命力。因此真正意义上的新农村建设,

应当立足于乡村文化价值传统,实现“经济、社会、环境”三大系统的当代重构,

实现经济特色发展、社会自治管理、环境乡土宜人的综合目标。

从而真正实现“乡村是城市的梦想,是城市最后的心灵家园”的美好愿景,以此激发出蓬勃持久的生命力。(三)乡土重建――进一步明确乡村环境整治的根本特点,激发聚落归属感务必扭转当下乡村建设都市化、景区化的倾向,

尊重和体现乡村“生产、生活、生态”三位一体的特征,实现乡土回归。首先,

应该充分尊重现有的居民点布局特征,切忌通过拆并村庄来建立规模较大的居民集中区[]。其次,

建设与整治进程要有实事求是的态度。

曾经讲过,新农村建设是一项长期工作,要用至年时间,这是实事求是的科学判断。

再次,必须尊重乡村资源环境特征和乡土文化特点。

要做到“垃圾不出村、污水不入河”,“河里有鱼、树上有鸟、地上有虫”的目标[]。

在建设中尽量选用乡土材料、植物,杜绝非功能性造景。施工队伍和劳力也尽量从本地筹集,这样不但有利节约,还能提高村民的主人翁意识。

三、实践:无锡市阳山镇朱村整治全过程的规划设计探索在无锡市阳山镇朱村等村庄环境整治试点中,由规划设计单位、大学研究人员合作,以“深入乡村地区的社区工作方法和互动式的社区规划过程”,

在“村庄整治中实施农村社会管理机制创新的规划融入”这一课题上作出了积极的尝试和探索。

(一)创新整治工作组织体系。自主与规范的工作组织村庄整治由镇村两级推动实施,牵涉到镇长、建设站长、所在村村民主任(支书)、村民代表,

以及全体村民的工作,客观上存在“决策协调”(镇长―村干部)、“实施协调”(站长―村干部)、“利益协调”(村民―村干部)三重主要的协调关系,村干部是一切工作的“中枢”。

“以村干部为中枢”的工作机制,有利于工作计划部署、沟通协调、定案决策。人、财、物的使用调度都依托村干部及其领导的村委会班子而开展,责任与信任既是压力也是动力,这个过程本身也提升了村一级自治组织的凝聚力,

同时也加强了基层组织与村民的沟通与信任。设计单位则成为这一机制中的信息汇总和方案会诊的平台,

起到了“辅助决策”的作用。

。科学与民主的编制工作组织一是实现了多专业力量的融合(见表)。

二是在方案决策上,

通过不下十轮的多类型方案论证程序,充分吸纳了各层次各方面意见,使得整治工作更加科学合理。三是规划设计、研究人员以及镇相关专业人员驻村工作,

使得所有问题能够在现场协商解决,

并且整个过程置于群众监督之下,更能满足群众意愿。

(二)整治中的规划技术支持。推动促进有效的公众参与具体搭建了一个“村庄整治交流平台”,落实为三个层次。

第一层次的成员包括村委会、规划设计团队、有文化的长者和建设单位,是整个村庄整治的组织者;第二层次的成员主要包括村民小组组长和村内党员,

负责向上反映村民意见、向下传达整治工作方案;第三层次成员是全村各户村民代表。工作中他们还充分利用了等信息交流工具与平台。

根据工作深度和工程推进情况,在各个层次的平台有序进行交流,

既能够有效采集村民的意见和建议,

减少无谓的争执和反复,提高工作效率。

表村庄整治工作机构分工概况

机构人员作用

总指挥镇、村相关领导,党政联席会总体调度与决策

总设计师规划院技术负责人方案技术上总体把关

规划设计院规划项目组组员设计与全过程沟通协调

大学机构相关专业教授、硕士生关键环节的咨询

文化组地方文史专业人员地方文化内涵挖掘

建设组镇建设管理部门整个建设整治过程组织

基层工作组村委会人员及村民代表全过程组织、参与、监督

。信息库建设辅助各项决策以“村民主体”为导向,

细化现状调研,绘制“一库一图一表”。以户为基本单元,开展问卷调研,

并结合访谈等形式,对各农户的生活情况进行详实的调研,并借助软件,建立每家每户的“村民信息档案库”。

详细标识房屋、围墙、场地、树木、菜地、彩钢棚、家禽养殖区等空间的位置和尺寸以及实际使用农户,明确各类“空间要素”的现状实际权属分布情况,

这有利于整治中对相关产权问题的处置和补偿政策上的综合协调,也能形象化地反映各家各户对规划目标的现实需求。。当好乡土景观的专业宣传队一是在踏勘调研中挖掘特色、构思方案。如在阳山镇朱村整治中项目组不但摸清了每一棵树、一眼井、一方菜园的情况,

还掌握了村民全日生活作息情况。并通过与文化站、村干部、村内长者和普通村民的访谈,理解农村产业经济、文化习俗、生活习惯的特点,尽量避免方案“水土不服”的问题。

二是广泛发动村民参与整治工作以保持村庄特色。如家前屋后、排水沟渠环境清理,自家违建拆除和房屋修缮。

比如在村庄内部留下“微田园”,房前屋后、前庭后院,栽瓜种菜,鸡犬之声相闻,

既具有实用价值,

又保有农村特色和乡村生活的情趣。三是材料工艺的乡土保持。

尽量利用好村庄拆除中大量的建筑材料和农村自有的材料。(三)整治后续长效管理。整治中实现后续治理机构和章程的完善围绕规划实施搭班子、定章程。在具体实施中,明确划定权责清晰的管理范围边界,

明晰界定村庄内农户“私有空间”、“半公共空间”和“公共空间”的界限。重点对“半公共空间”的使用进行明确的界定,

激发农户对该区域的自我管理热情。同时又明确了各类空间的整治内容、责任主体,区分村集体统一整治和各家各户自行整治的内容,并明确整治结束后长效管理的责任主体,

使村民在村庄整治工作一开始就明确自己的权利和义务。这种划定空间整治责任的“包干区”方法得到了当地媒体的大力宣传。。村民自治管理机制的建立和完善为了后续长效管理,配合规划实施和后续维护出台了“整治与管理责任书”,

明确村集体统一整治的内容包括墙面粉刷、空调外机包装、储物辅房整治、屋前平台铺地整理、篱笆安装等;住户自行整治的内容包括屋边杂物清理、配合拆除彩钢棚、转移家禽养殖地点、菜园和场地长效管理等。在这次村庄整治活动中,

广大村民还接受了一次村镇建设知识、乡村旅游知识、集体议事知识等相关内容的学习,掌握了新的信息,提升了审美情趣;

通过镇政府组织的先进样板村考察不但开阔了眼界,

而且激发了自我发展、自我治理的热情。。村庄经济、社会、环境的持续发展在村庄整治进程后期,

不少农户看到了环境改善后带来的农家休闲经济机遇,同时借“靠近城镇、紧邻度假区”的区位优势,

开始筹划发展农家乐和林果采摘旅游。

村委组织全面规划乡村旅游发展,并将产业发展、队伍建设、村民培训与村庄规范化管理系统考虑,这为今后乡村产业发展摆脱传统的工业企业依赖,

全面改善农村大环境,

提高农村居民现代化意识,实现经济、社会、环境的可持续发展打下了坚实基础。

四、总结基于无锡市阳山镇朱村案例的实践,笔者系统思考了“村庄整治中实施农村社会管理机制创新的规划融入”这一命题,

解析了三个问题,提出了三项对策,又推动了整治工作中三方面的实践。朱村实践也收获了三点经验,

一是组织主体回归和责任区管理诱致了乡村自治意识和凝聚力的重构,有利于促进乡村自治恢复。二是农户经济发展和村级公务恢复诱致了乡村自主发展生命力的重构,有利于促进乡村经济恢复。

三是乡土文化保护和现代人居环境营造诱致了乡村社区归属感的重构,有利于促进乡村聚落恢复。

(责任编辑:帅慧芳)

参考文献:

[]费孝通主编。乡土重建[]。长沙:岳麓书社,。

[]温铁军。中国新农村建设报告[]。福州:福建人民出版社,

。

[]仇保兴。生态文明时代的村镇规划与建设(摘录)[]。小城镇建设,,():-。

[]叶齐茂。发达国家乡村建设考察与政策研究[]。北京:中国建筑工业出版社,

。

乡村治理体系建设篇

关键词新农村;乡村治理;管理体制;自治机制

中国分类号

文献标识码

文章编号-()--

十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,

提出了建设社会主义新农村的重大历史任务、中央提出按照“生产发展,生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的要求建设社会主义新农村,协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。这表明社会主义新农村建设是一项系统工程,

新农村建设不仅需要基础设施的完善和经济社会生活的发展,

更需要一种新的制度安排,需要日趋完善的社会主义新农村的乡村治理机制。

一、社会转型期的乡村管理体制

计划经济年代,

我国乡村实行的是“三级所有,队为基础”的管理体制,

实行党的一元化领导,“党政不分”,公社权力集中在党委,形成了高度集中的组织和管理体制。

高度的公有制和高度的计划管理是计划经济时期乡村管理体制的两个根奉性的标志。这种高度的计划经济管理体制扼杀了农民的积极性和创造性,造成了农业经济的瘫痪。世纪年代末年代初,席卷农村的家庭联产承包责任制,

最终促使体系崩溃和解体,集体经济的时代结束了,新的村民自治组织应运而生。

年《宪法》将村民委员会规定为基层群众自治组织、年月的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》、年月的《中华人民共和国村民委员会组织法》规范并且推动了村民自治制度。

村民自治制度反映了社会转型时期,国家对计划经济时期乡村管理体制的调整,国家行政权力从基层农村社会全面撤出,

乡镇政府成为国家在农村的基层政府。村民委员会作为基层群众自治组织,实行村民自我管理、自我教育,自我服务。这种制度安排实际上是对家庭联产承包责任制及其引起的诸多变革的社会关系的一种确认,

村民委员会制度在很大程度上引发和推进了国家与乡村社会关系的重构。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条明确指出,

村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作,促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。

村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自,

维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民,承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。

村民委员会依照法律规定,管理本村届于村民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,

保护和改善生态环境。

村民委员会的政治目的是村民自治和民工,

即通过民主的方式自我管理,它同时兼具经济发展和道德提升的目的。《中华人民共和国村民委员会组织法》和其他相关规定,使得村民委员会不仅具有公共管理意义上的、以民主为基础的强制力,

如公共服务融资所需要的强制力,更具有了在经济管理上的强制力和道德上的强制力,在现代社会里,公共权力组织的权威通过民主得到保障,其强制力的危害被民主程序和法治化解;

经济组织的强制力表现为内在的组织能力和外在的竞争能力,而其强制力的危害则由市场经济的自由竞争和国家法治化解;道德组织的强制力,往往通过其非赢利性和成员的自愿性得到了化解。

二、社会转型期乡村管理体制中存在的问题

社会转型时期,我国乡村民主政治建设虽然取得了明显成效,

但也存在小容忽视的问题,这些问题既有来自体制内部的,

也有来自运行机制层面的,还有的问题是形势变化带的新问题我终于见到大海作文,

这些问题的存在巳严重影响了乡村民主政治建设的巩固和发展。

伴随着农村冲突的不断升级和组织化程度的提高?

中国农村面临着诸多治理危机。

。“乡政村治”造成权责分界不清和权力运行中的体制摩擦、村级自治组织与乡镇政权组织的关系,

是我同农村管理体制中的基本政治关系,

因而乡村关系中的矛盾成为乡村民上政治建设的主要制约因素,山于乡镇行政权与村庄白治权的来源不同,

形成现行治理结构中权责分界小清和权力运行小的种种摩擦。首先是乡镇领导体制和领导方式上的不适应。尽管法律意义上乡镇政府与村委会是指导、支持和帮助的关系,但因这种界定过于抽象,具体操作时弹性过大,

乡镇政府还是习惯于以行政强制的方式领导村委会。其次是村级自治组织行政化的偏向。从制度安排看,

村委会不是一级行政组织,也不是乡镇政府的派出机构。

但实践中,由于乡镇管理要依托村委会去实施,村委会实际上同时承担了自治和行政双重职能,

而民现行制度安排并没有明确区分两者的界限。在实际运作中,当两种职能发生矛盾时,往往是自治职能让位于行政职能,

其后果既抑制了村自治组织的积极性,又削弱了乡镇行政的效能。

。“两委”关系定位不清,形成权责交错的局面。

从制度安排来看,“两委”关系是明确的,村党支部处于领导核心地位,村委会在党支部领导下依法组织村民自治,

但实践中存在许多不容忽视的问题,这些问题在各地的表现形式不同:有的是村党支部包办村委会的工作,使村委会处于从属地位。有的是以村民自治代替党支部领导,村党支部核心作用弱化。

但普遍的表现形式是村党支部书记和村委会主任之间“将相不和”,工作不协调。一是个别村委会成员片面强调自治,认为村委会是几千村民选出来的,

村党支部只是几十个党员选的,在思想和行动上排斥党支部的领导。二是片面强调党支部书记的“一把手”地位,代替村委会决策,

干预村委会自治事务。三是有的村委会工作缩手缩脚,村主任看村支书的脸色行事,

对村里的事务不敢管或者不愿承担责任。

。村自治组织内部运转不协调,

存有机制上的障碍。

从目前情况看,

机制的障碍主要表现在村务决策和监督方面。根据国家制度规定,村民会议和村民代表会议是村民直接参与本村重大事务民主决策的主要形式,

但实际上却没关于绿色环保的作文有实质性的决策权力,没有发挥应有的作用。一是重大村务决策动议随意性大,各地通行的做法是由村委会召集村民会议或村民代表会议,但哪些属于该交村民参与决策的重大村务,

什么时候提交讨论,

往往取决于少数人的主观意志。二是村务决策的民主化、程序化远远不够:有些本该由村民会议决定的事务往往由村委会决定,有些本该由村委会决定的往往由“两委”或党支部来决策,而几村支部书记往往在决策中处于主导

地位,并不同程度地控制着决策的运作,

班子成员难以发表不同意见。二是村务决策的质址难保证,由于信息不对称和议事程序制度安排不健全,即使召开村民代表会议,往往也是临时将村领导班子形成的决策文村民代表讨论,

实际上把村民代表会议变成了任务布置会。从各地反映出来的情况看,有相当部分决策未能充分反映村民利益和意愿,实际上并没有达到民宅决策和民主监督的目的。

三、新农村的乡村治理机制

基于在制度转型时期,

村民治理出现的失控或者真空地带,使得传统的地缘空间成为投有治理的空间。没有治理的乡村是一个没有秩序的组织,村民之间的交易成本必然加大,不可能衍生出高效率。

立足于我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的实际,立足于我国农业还处在艰难的爬坡阶段的现状,立足于全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村的现实,以科学发展观为指导,

中央提出建设社会主义新农村的重大战略决策。

按照这一要求,

我们应当主要从以下三个方面来加强乡村治理机制的建设:

。充分发挥农村基层党组织的领导核心作用,为建设社会主义新农村提供坚强的政治和组织保障,

农村村民自治,必须在党的领导下依法进行。各地在积极探索协调“两委”关系,推进乡村民主政治建设的实践中积累了不少成功的经验,

这些经验既调动了村民行使民利的积极性,又发挥了基层党组织和党员的作用,解决了制约党支部自身发展的一些难题,密切了党群、干群关系。

比如,加强农村基层组织的阵地建设,

加大政策理论、法律法规和实用技术培训力度,引导农村基层干部发扬求真务实、踏实苦干的工作作风,

广泛联系群众,

增强带领群众增收致富的决心和能力。关心和爱护农村基层十部,加强基层党风廉政建设,

巩固党在农村的执政基础。充分发挥农村共青团和妇联组织的作用。

。健全村民自治机制,充分发挥民主治理功能,

切实维护农民的民利。

健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制,进一步完善村务公开和民主议事制度,让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。农村基层民工的实现,关键在于建立一套党的领导下充满活力的村民自治机制。

民主选举是要选出一个群众拥护和信赖的村委会领导班子,对村委会成员的衡量标准应该是思想好、作风正、有文化、有本领,真心实意为群众办事,

能够带领群众致富奔小康。健全民主决策机制,其中关键是要增强村民会议的权威。村民会议是最权威的自治组织形式,

村委会只是其执行机构。健全民主管理机制,

其中关键是要有一部上合国法,下合民意,

既规范干部又约东群众的自治章程。健全民主监督机制,实行村务公开和民主评议村委会制度,

是民主监督的主要形式:维护农民民利有很多可操作的办法,比如,健全农民自主筹资筹劳的机制,

引导农民自主开展农村公益性设施建设;开展村务公开民主管理示范活动,推动农村基层志愿服务活动;加强农村法制建设,

深入开展农村普法教育,增强农民的法制观念,提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性;妥善处理农村各种社会矛盾,

加强农村社会治安综合治理,创造农民安居乐业的社会环境。

乡村治理体系建设篇

文献标志码:

文章编号:-()--

基金项目:国家社科基金年度青年项目“西部多民族地区城乡结合部治理研究”();

国家哲学社会科学年度青年项目“西部民族地区贫困县政府公共服务能力研究”()。

作者简介:陈自强(-),男,四川宜宾人,

贵州民族大学管理学院副教授,华中师范大学政治学研究院政治学理论博士生,

主要从事政治学基本理论和农村政治研究。

我国乡村民主政治建设经历了漫长而艰难的发展历程,

取得了显著的进步和成绩,对国家的民主政治建设产生了深远影响。但是,应该指出的是,我国乡村民主政治建设也面临诸多条件的制约和发展的困境,

需要对其进行研究和破解。通过回顾其发展历程,对照其现实状况,

笔者认为,

如果要继续深入推进乡村民主政治建设,很有必要从政治资源视角进行反思,探讨其出现困境的内在原因,并有效集聚起所需政治资源,重建适宜的良好政治生态。

一、困境:乡村民主政治建设的政治资源忧思

乡村民主政治建设作为基层民主政治的一个组成部分,是目前学界关注较多和研究较为深入的焦点问题。并且,已经有较多的研究成果产生,其研究的角度广泛地分布于人类学、社会学、政治学、史学和经济学等诸多学科领域。

这方面有代表性的成果如王沪宁的《当代中国村落家族文化――对中国社会现代化的一项探索》、徐勇的《中国农村村民自治》、王铭铭的《村落视野中的文化与权力》、肖唐镖的《多维视角中的村民直选》、吴毅的《小镇喧嚣:一个乡镇政治运作的演绎与阐释》、于建嵘的《岳村政治――转型期中国乡村政治结构的变迁》、季丽新的《中国乡村社区民主政治建设》等。这些研究无疑为思考乡村民主建设提供了思想智慧和洞见。

但是,

现有的研究成果从村民自治、政治文化、经济根源、宗族、精英人物等角度考察乡村民主政治建设的研究较多,

而从政治资源角度考察乡村民主政治建设的研究较少。

并且,

对于乡村民主政治建设的制约因素和发展困境的反思,无论是从乡村民主建设的内部因素,还是从外部因素如宗族影响、封建主义残余、短缺财政等方面的阐释来看,这些视角和理论对于准确把握乡村民主建设的症结还有其局限性。

而政治资源视角则为厘清乡村民主政治建设的制约因素和发展困境提供了一个合理解释进路,因而有必要从这一角度对其进行分析和阐释。

对于政治资源的含义,

美国学者罗伯特?达尔认为:“政治资源是一个人可以用于影响他人行为的手段。因而政治资源包括金钱、信息、食物、武力威胁、职业、友谊、社会地位、立法权、投票以及形形色色的其他东西。”[]而国内学者则侧重从国家或政治共同体意义上对政治资源进行界定,认为:“政治资源是指能够使政治行为主体对政治客体发生作用,

从而影响政治变迁、维护政治稳定、推动政治发展的物质与非物质因素的总和。”[]乡村民主政治建设中遇到的困境,如村民民主管理、民主监督困难重重、[]民主实践中的权责不清和权力运行的体制摩擦[]等,

均可以从政治资源角度找到症结和缘由。因为,现有政治资源的不合理配置、政治资源的流失和政治资源的供给不足,才使得乡村民主政治建设面临难题和困境。

究其实质,

乡村民主政治建设遭遇的是政治资源困境。这主要表现为:

第一,乡村民主政治建设的政治文化资源贫乏。

政治文化是指“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和情感”。

[]政治文化的构成要素包括政治认知、政治情感、政治价值、政治判断等方面内容。由于传统中国社会长期处在专制主义王权统治之下,乡村社会中的臣民心态和权力本位思想也就较为严重,并积淀到该社会群体的集体意识的深层结构之中,

这样就缺乏对民主架构和民主程序的基本理念和政治认知,对民主运行机制缺乏亲和性的政治情感,

难以在政治生活中形成健全而理性的政治判断。传统家长制作风较为盛行的乡村社会,也就难以产生对不同意见宽容的政治心理,

而对现代民主政治而言,容忍不同意见的政治文化构成了其基本条件。[]因此,乡村与民主政治相适应的参与型政治文化或者是公民文化等政治文化资源就显得较为贫乏,

不能为乡村民主政治建设提供充足的政治社会化和政治认同资源。

同时,

政治文化资源的贫乏也影响了民主政治运行获得意识形态资源的支持和伦理道德资源的支撑。

第二,

乡村民主政治运行的制度性资源不足。制度是一种稳定的、不断重复的、受到尊重的行为模式,制度性资源是设置和巩固民主体制的保障性资源。对于乡村民主政治建设来说,

目前现有的制度性资源,

主要有作为根本政治制度的人民代表大会制度和基层群众自治制度。这些制度构成了乡村民主政治运行中,基层民众自我管理、自我教育和自我服务的条件,也是其进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等民主政治实践的基石。因此,

制度性资源是政治资源的最重要组成部分,是乡村民主政治建设最基本的支撑力量。然而,对于乡村民主政治建设来说,

制度性资源是处于不足状态的。乡村民主政治建设中所出现的贿选、两委关系紧张、暗箱操作、党政关系不顺、村自治组织内部运转机制不协调等现象,均与制度性资源不足、制度安排不合理和制度设置不健全有密切的关系。

特别对于乡村民主政治建设来说,民主权利的落实和民主权力的制约,以及民主机制的运行均需要详尽而细致的政治制度做出规定和安排,这样才能确保乡村民主政治的健康有序运行,才能在分歧与一致之间达成政治妥协和进行理性博弈。

显然,现有制度性政治资源对于乡村民主政治建设的要求来说,还有较多需要进行健全和完善的地方。

第三,

乡村民主政治发展的动力性资源匮乏。乡村民主政治建设与推动其发展的动力因素密切相关,动力因素的构成状况与力量的强大与否直接决定着乡村民主政治的发展情况。从其推动因素来看,

乡村民主政治发展中国家主导的作用不可忽视,正如有学者指出的,乡村民主政治建设中,

“实际中起作用的是国家主导的模式,其主要特征是授予和保证农民的投票权利;

农村民主一定要在权威与自由、中央利益与地方利益之间保持平衡;村民选举搞得相对好些的地方总是与地方领导即治理精英的强有力的支持分不开的,

他们能够巧用民主程序。

”[]换言之,国家力量或政权力量是推动乡村民主政治发展的有力因素。这也符合乡村民主政治的发展逻辑,即“中国农村村民自治,

起源于农民的自发创造,经国家认可后又由国家进行推广”。[]因此,

作为乡村民主政治实践主体的广大乡村居民反而在动力资源的构成中居于相对次要的位置,这显然不利于推动乡村民主政治发展。同时,乡村民主政治的长时期运行后,一些深层次的矛盾也逐渐凸现,

民主政治的相关性保障条件不足,

如法治建设的滞后,乡村居民对于民主政治表现出某种程度的政治冷漠和政治疲态。所以,乡村民主政治发展的动力资源较为匮乏。

第四,

乡村民主政治实践的社会性资源薄弱。

从组织资源的角度来看,有学者指出:“在当代中国农村,最重要的正式组织就是乡党委和乡政府、村党支部与村委会。乡村两级党政二元结构,实际纳入了国家权力的控制范围,

在国家与农村社会之间架设了一条自上而下的行政通道,国家的政策、任务由此直达农户,农民也以此作为利益诉求和利益表达的渠道。由于农村市场经济发展相对迟缓和权力的集中,非正式组织的活动空间十分狭小。

”[]由此可以看出,乡村民主政治建设的社会组织资源是较为匮乏的。尤其需要指出的是,

对乡村民主政治建设具有重要积极意义的公民社会的发育是较为迟缓的,这也使得乡村民主政治建设缺乏相关组织资源和利益表达渠道,

严重制约着乡村民主政治建设的实践。

二、原因:基于政治生态变革的探究

为何乡村民主政治建设会遭遇政治资源困境?概括来说,其源于政治生态的变革。处于从传统迈向现代的转型时期的中国,

现代化的进程导致了政治生态的巨大变革。与此相关,政治生态变革下的一些具体因素则是导致中国乡村民主政治建设处于政治资源困境的缘由。

总的来看,这主要体现为:

传统意识与现念的背离。

中国乡村社会传统意识是以自给自足的小农生产为基础的农业文明的产物,而现代价值和现念则是以现代化大生产为背景的工业文明的产物。因此,二者所支撑和建构的社会秩序基础是不一样的。这正如学者林毓生所指出的:“受儒家思想影响的中国人一向认为道德与思想是政治秩序的基础。

这种看法与西方民主国家以法治为政治秩序基础的看法,是根本不同的。进一步地说,

虽然儒家文化所主张的政治秩序乃由道德与思想构成的观念,是中国知识分子使命感所由产生的精神与思想资源之一;

但这种观念,如被僵化地或基教式地()坚持着,

反而会成为建立法治的阻碍。”[]同理,传统意识的民本思想、伦理规范、等级意识、宗族观念等,与现念的公平、自由、民主、平等、法治、人权等思想是相背离的。传统意识不仅不能对乡村民主政治建设产生帮助,

反而还可能对乡村民主政治建设产生阻碍。如果没有对传统意识进行创造性的转化,不能使其适应现代民主法治社会的需要,

就不能为乡村民主政治建设提供思想资源。

因此,传统意识与现念的背离使得传统思想政治资源得不到有效利用。

制度化水平低下的障碍。亨廷顿认为:“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”[]衡量制度化水平,

亨廷顿认为可以用组织和程序的适应性、复杂性、自立性和凝聚性来限定。[]可见,制度化水平直接关系到政治系统对政治输入中的资源和支持的获取能力,也关系到政治系统对政治诉求和利益需要的转化和输出公共产品和服务的能力。

对于乡村民主政治建设来说,低下的制度化水平无法吸纳被动员起来的政治参与,不能对政治资源加以有效利用和转化,不能对社会环境的挑战做出回应,

这势必影响到政治系统的稳定,也势必影响到政治系统得以存在的物质基础和合法性基石。乡村民主政治建设的政治资源困境,在很大程度上就与之相关。

乡村精英的流失与利益结构的差异性。

根据美国学者拉斯韦尔的观点,精英通常被认为是在社会价值和资源的分配中取得最多的人,或者是在某一社会中占据高级职位的人。由此,

乡村精英则是指那些在乡村中能够在政治、经济或文化上享有较高地位和具有较强影响力或支配力的人。就其类型划分来看,有学者将其分为体制内精英和体制外精英,

具体而言,体制内精英包括村支书和村主任,而体制外精英则包括宗族精英、宗教精英、宗派势力和经济乡绅。[]乡村精英在乡村政治生活中扮演着十分重要的角色,

是推动乡村民主政治建设的权力资源和人力资源。但是,由于中国城市化进程和市场经济体制的确立以及国家政策的调整,使得农村中的土地、资本和劳动力都大量涌入城市。这样,

在以青壮年为主体的外来务工人员流动中乡村精英也随之流动,

使得农村中的乡村精英流失,

这对乡村民主政治建设产生消极影响,使得其面临权力资源和人力资源流失的困境。同时,

由于利益结构的分化,

乡村中利益结构的差异性使得利益需求多元化,从而造成乡村居民的政治冷漠和政治效能感低下,因而对政治支持性资源的提取产生消极影响。

乡村社会组织发育程度的不足。

乡村社会组织的范围大致包括基层政权组织、自治组织、政党组织、经济组织、社团组织、宗族组织、宗教组织、宗派组织、社会合作组织等。乡村社会组织发育程度的不足主要是从组织的独立性和功能的健全性角度衡量的。

虽然乡村民主政治进程的演进,

使得正式的国家政权组织系统和政党组织系统向村民自治组织和社会团体组织以及其他社会组织让渡了组织空间和给予了发展的社会基础,但是,有学者指出,这种带有国家赋权方式得以成长的村民组织和其他社会中介组织,是无法抵御政府权力无边界渗透的,

也会造成社会组织化程度低下的问题。[]因此,

在这种情况下,乡村社会组织,尤其是乡村自治组织和民间自组织的发育程度不足,导致乡村民主政治建设无法获取足够的组织资源的支持,也无法为乡村民主政治良性运行培育起组织载体和社会力量。

三、出路:政治资源的重构与整合

由于政治生态的变化使得现有的政治资源配置模式面临巨大挑战,一方面现有的政治资源供给不足或是格局陈旧,使得政治资源不能适应乡村社会对民主政治需求的增长形势;另一方面,则是乡村社会民主政治向纵深发展的压力,

迫切需要开发和聚集新的政治资源,以满足其建设需要。这样,乡村民主政治建设就面临着双重任务,不仅需要充分重构和整合现有政治资源,

而且也需要聚集和整合新的政治资源。这可从乡村民主政治建设资源的重构和整合两个角度加以分析。

重构。乡村民主政治建设政治资源的重构,不仅针对的是现有资源的优化调整,

以及空间布局上的合理配置,而且也针对的是政治资源能获得创新性开发和使用。

具体而言:

一是政治资源结构上的重新配置。对于政治资源配置优劣的标准,有学者提出了这样三个标准:“首先,

从政治资源实体部分中的经济实体资源来看,判断其配置优劣的标准是看是否能够做到‘物尽其用’。第二,判断政治制度资源配置优劣的标准要看制度资源配置是否尽可能地节约制度交易成本,

是否遵循了最小的投入获得最大产出的原则,即‘效益最大化’原则。

第三,判断政治规范资源配置优劣的标准是看其配置能否提升主流政治价值。

”[]因此,政治资源结构上的重新配置至少需要三个着力点。

首先,政治资源的重新配置需注意成本和收益的计算,并做到政治资源配置的针对性和效率性。其次,

政治资源的重新配置需以维护社会公平性价值为取向。再次,政治资源的重新配置需注意理性筹划的周全性。

二是政治资源内容上的创新性开发。

政治资源内容上的新拓展,可以在两个向度上展开。

首先,

在传统政治资源的开发和利用上下功夫。针对如何开发和利用传统思想文化资源,目前国内外的学者均做出了有益探索。海外新儒家对儒家传统政治资源进行挖掘与重新阐释,

希冀从“内圣”资源中开出“外王”的现代政治资源。而学者林毓生则将传统思想资源与民主政治和现代法治对接,

提出了创造性转化的观点。

[]台湾学者徐复观在如何利用儒家传统政治资源实现民主政治方面做出了有益而深刻的思考。对此,

学者肖滨指出徐复观对于“修己”与“治人”的区分值得高度注意,“正如我们已经指出的那样,这虽然是对儒家原则的一项现代修正,然而这一修正的理论意义极为重要,它揭示了儒家传统与自由主义相结合的基本路径指向,

即把传统儒家连为一体的修己治人、内圣外王的世界辟为两撅:修己与内圣定位于‘私人领域’,体现的是积极自由,

让自主的个人自己选择与决断;治人与外王定位于‘公共领域’,其运作以消极自由为标准,由法治宪政民主提供保障。这样,

修己与治人、内圣与外王二者边界划分、领域限定,一方面有利于儒家传统接纳消极自由之观念,另一方面则使儒家传统中积极自由的思想资源(如‘为仁由己’‘正心修身’等)得到新的开发。”[]可见,

传统政治资源的开发能为乡村民主政治建设提供新的政治资源。其次,

引进乡村民主政治建设的外部政治资源。这种外部性政治资源既可能来自于中国其他方面的政治实践经验的总结,如城市基层民主政治建设的经验、党内民主政治建设经验等,

也可能来自国外民主政治实践经验的借鉴,如协商民主政治模式对乡村民主政治建设具有积极作用,协商民主作为对自由民主的批判和修补,也能使乡村民主政治运作上增加通过协商、合作方式来产生出公共政策的民主形式,有利于贴近乡村政治建设中乡村基层社会的多阶层、多民族、多宗教和利益多元化导致社会矛盾众多的现实,

并能与乡村基层民主的实践相契合。[]

整合。乡村民主政治建设政治资源重构之后,还需经过有效整合,才能使得现有政治资源得到有效利用,

新旧政治资源得到有效组合。

一是价值重塑。主要是民主共识的形成,

对民主价值产生一致性认同,并对乡村民主政治建设奠定观念基础。民主是最不坏的制度安排,只有当大众达成民主共识的时候才能体会到民主政治体制的益处。对于乡村民主政治建设来说,

只有通过对民主价值的重塑,把民主的思想和民主的基本价值植根于乡村民众的心灵深处,才能有效地为民主政治运行提供政治文化资源,才能消除传统人治社会和专制王权所留下的思想残余,

才能使乡村民主政治建设有理性信念作为支持。

二是机制建构。通过对政治资源配置机制的建构,一方面实现政治资源配置与乡村现实利益需求的一致性,

另一方面则实现政治资源配置与资源效力发挥的协调性。

首先,

需建构起政治资源的权力共享与利益分享机制。对于政治资源来说,权力资源是其重要组成部分,

而利益也是政治资源表现形式之一,因此,该机制对于实现权力的分权与利益的疏导具有重要意义。其次,

需建构起政治资源的权力制约与权利保障机制。该机制凸现出了现代政治的现实品格特征。对于公共权力来说,为保证公共权力的公共性和使用的规范性,

有必要在政治资源的配置上建立权力制约机制;而对于公民权利来说,为了保证公民权利不被随意侵害,也有必要在政治资源的配置上建立权利保障机制。

再次,需建构起政治资源的多元整合机制。该机制的建立,

有利于实现对权力资源、信息资源、人力资源、财力资源、智力资源、政治文化资源等政治资源的协调与综合利用,从而降低政治成本,

乡村治理体系建设篇

关键词乡村治理农村公共产品供给新农村建设

积极推进社会主义新农村建设、有效解决“三农”问题是摆在我们面前的一个重大课题。普遍认为,新农村建设的重点(特别是近期)应当放在农村的基础设施建设和公共服务的发展上,

也即新农村建设的突破口应该选在农村公共产品的有效供给上。而农村公共事业的建设、公共产品的合理有效供给,又是乡村治理的一个基本目标。建设社会主义新农村,关键在于改善农村公共产品的供给,

提高乡村治理的水平。

我国乡村治理的发展状况回顾

。农业合作化运动与时期的乡村治理建国初期,

为了改变农民个体所有制的小农经济,使之向社会主义集体所有制经济转化,中国农村社会进行了一场深刻的社会经济关系变革运动,

即“农业合作化运动”,就是这一时期的历史产物。这场运动曾带给我们成功的喜悦与经验,也留下了失败的痛苦和教训。

时至今日,充分认识并客观分析这场运动的经验和教训,对于我国农村今后的发展仍有很大的现实意义。

众多学者对此进行了大量的研究,提出了各种不同的观点与改进、创新的方法。

从制度创新、政权巩固和工业化的角度看,农业合作化运动不乏成功之处,

但是这场运动“对农业采取社会主义步骤过早”、“目标模式陷于苏联集体农庄”、“开展过急过快”,

不可否认,这是“中国共产党在领导运动上的失误”。在农业合作化运动中形成的制度是建国以后党在农村建立的“第一个完整而相对稳定的基层政权架构”,

维护了新生政权的稳定,

有利于新中国的迅速发展。

但是,在这一体制中,“过度控制的同时没有实现对广大农村力量的有效整合与动员”,造成农村逐步丧失应有的活力、发展滞后。

从国家与农民的关系角度看,制度是“国家对农民进行微观管理的制度基础”,实质是“国家通过对土地所有权的完全控制而将其意志全面贯彻到农村和农民中去的微观组织形式”,在实际运行中,这种“农村超强控制模式”给中国农村带来了巨大的危机。

可以认为“农村兴办是我国社会主义建设史上一段不成功的插曲”,因为体制“严重阻碍了当时生产力的发展”,“对公有制理论的僵化认识与高度集中的计划经济体制是促使最终形成的根本原因”,而“邓小平理论和党的十五大精神”是对公有制理论的科学发展。

从农业领域的个人收入分配角度出发,初期实行的“工资制与供给制相结合”的分配制度可被看作是“固守贫穷的、平均的、僵化的社会主义模式的悲剧”,应该“摒弃‘左’倾的、空想的、超阶段的理论”,“坚持邓小平社会主义分配的基本观点和党的十五大做出的相关决策”。

农业合作化思想作为党的早期领导思想,对我国今后农业发展仍具有指导意义,只是因为“理论同实际的脱节”,才导致了不理想的成效,

使农村面貌迅速改善的家庭联产承包责任制是“农业合作化的补充和发展”,“中国农业发展的真正出路仍然是实行农业合作化”。农业合作化运动的必要性与必然性是值得肯定的,“世纪年代推行的合作化运动”是对农民合作经济的“严重误解与扭曲”,随着市场经济的迅速发展,

农民组建合作经济组织成为需要和必然,因为“可以获得规模效益”,并且“有利于政府对农业的支持,提高农产品竞争力”。化运动中党对农民的政治心理的塑造是适时且成功的,

在当时,

“二元制社会结构导致农民的心理失衡”,

而党的塑造则使“农民的政治心理符合化运动继续向前推动的要求”。

。家庭联产承包责任制与村民自治时期的乡村治理世纪年代末,最终解体,家庭联产承包责任制登上了历史舞台,以村民自治为主要内容的民主化进程在农村社会逐步展开。

村民自治是我国实施乡村治理的新措施。在二十多年的实践中,村民自治显现出了巨大的活力,但也暴露出诸多的问题与不足。

理论界对此特别是针对乡村治理的模式进行大量的研究,本文在此列举了一些具有代表性的观点,

并作粗略的述评。

村民自治施行后,我国的乡村治理逐渐形成了“乡镇政权与村民自治”的模式,即是国家基层政权设立在乡镇,在乡镇以下的村实行村民自治。

“‘乡政村治’的政权模式是分权制改革的必然趋势,是符合农村稳定与发展的政权组织形式。

”⑨从理论上看来,政府政务与乡村事务截然分开、互不干涉,应该是乡村治理的理想状态。

但是在实际运行中,“乡镇政权与村民自治”这一模式显露出了很大的不足,主要表现为村民自治逐步衰变为“乡镇政权”的统治,丧失了其本有的自治意义。学术界围绕这一问题展开了热烈的讨论,

提出了各种各样的观点与新的模式。

有些学者总体上依然肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治,期望通过改革或重新构建乡镇层级组织,使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作与双赢。有学者认为:“‘乡政’是国家与乡村社会之间的中间环节,上接县,

下连村,任何孤立或单项的乡镇改革都很难取得实质性成效。

因此,应进行县、乡、村三纵连动式的结构性改革,即由“乡政村治”体制向“县政乡派村治”的制度模式转换,打通‘乡政’与‘村治’的隔绝机制,

建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系”。考虑到乡与镇产业基础、社会构成、经济地位不同,“乡派镇治”模式也被提出,因为“乡级体制改革的基本原则是在工农分业基础上进行乡镇分治”,应该“精乡扩镇,

乡派镇治,从国家体制上进行结构性改革”。另有学者则提出了“乡派镇政”模式,

认为在农村税费改革的背景下,乡镇政府改革路径的现实选择应是乡、镇分设,实行“乡派”和“镇政”,在乡设立县级政府的派出机构,

在镇设立一级政府,并提高现行的建制镇标准。

与上述观点不同,有些学者依据自治理论和国外自治实践,对我国村民自治的实践和理论进行了批判,

甚至对乡镇机构的政权性质加以否定,

提出了不同的观点与乡村治理模式。有人认为,应当构建“以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度”,

“在目前实行村民自治的基础上实行乡(镇)民自治”。也有人提出,政权必须从农村结束,在新政治群众组织充分运作并获得认可的基础上让农村接受“乡镇自治”。

可以说,乡镇自治是一种社区自治,与上级行政机关没有隶属关系,所以应该“取消村级管理层次,村委会和村党支部承担的经济职能转移到民间经济组织,

其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构;适当缩小乡镇规模,在乡镇社区实行民主选举、议政结合、两委合一”。亦有人建议:“应撤销乡镇政府,

建立自治组织;健全和强化县级职能部门派出机构,如公安、工商、税务,计生,教育等;

充实和加强村级自治组织,发展社区中介组织,

建立代表农民利益的组织——农会。”更为激烈的观点是:“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织,

目前实际是党政混合运作的一体性机构。从外部规模看,乡镇政府确实是一个非常庞大的机构;从内部结构看,

乡镇政权又是一架十分庞杂的‘政治机器’;从日常表现看,

乡镇政府也确实发生过一些‘无法无天’的事情。因此在乡镇自身权力系统已处于悬空状态的情况下,可考虑趁势改革,

将乡镇政府直接取消。”学术界目前对这一问题的总体看法是:“村民自治的发展会受到诸多因素的制约,是一个长期的、渐进的过程;在今后相当长的时期内,村民自治将是不规范的、不完善的。

”以上各种治理模式的构设,是众多学者深刻思考与研究的成果,其中所包含的价值值得肯定。

乡村治理的目标——农村公共产品有效供给的研究

我国农村公共产品有效供给不足严重制约着农村经济社会发展,是造成我国乡村治理低水平的“瓶颈”,直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。

针对我国农村公共产品供给的现状、存在问题及解决方法,学术界作出了广泛探讨,

提出了各种不同的观点与看法。本文在此对一些具有代表性和建设性的观点作出了初步归纳。

当前我国农村公共产品供给存在着困境,形成这一困境的根本原因是单中心体制,“主要包含单中心的治理模式、单一的供给主体以及高度集中的资金安排等”。

因此,“构建多中心体制(多中心治理模式、多元化的供给主体以及多中心的资金安排等)是解决农村公共产品供给困境的合理选择”。

以多中心理论创始人奥斯特罗姆的公共服务产业理论为分析框架,从公共产品的提供、公共产品的生产和多中心体制的视角出发,解决“转型时期我国农村公共产品的供给问题”的方法是“引入、发展第三种公共产品供给秩序——多中心体制”。

对浙江省温岭市村级“民主恳谈会”的实证研究说明,村级多中心治理“以农村社会公共产品的有效供给为目标导向”,

要求“权力来源的多样性”和“参与主体的多元化”,有助于对乡村公共物品进行有效治理,以实现“善治”,并且,

村民自治制度“为多中心治理模式的实践提供了可行的制度运作平台”。从公共产品基本理论的角度看,“农村公共产品供给制度变革滞后引起的农村公共产品供需矛盾”是造成三农问题的一个核心原因,因此“必须改革和创新原有的农村公共产品供给制度”。考虑到税费改革给地方基层政府造成的巨大财政压力,

我们应该适时调整农村公共产品的供给策略,供给主体必须多元化,“由以往政府单一供给主体转变为政府、第三部门、私人等多元供给主体”,“供给决策体制应由‘供给主导型’转向‘需求主导型’”,“融资方式多元化,

包括税收、上级政府的转移支付、收费、举债和劳动替代资本等”,“公共物品可由政府直接组织生产,也可由私人生产”。

以经济法的思维看待农村公共产品的供给,

增加国家的财政投入是完善农村公共产品供给机制的根本保障,而“制定和完善相关的财政法律制度则为国家的财政投入提供了有效的法律保障”。此外,义务教育法和社会保障法也是“完善农村公共产品供给机制的重要法律对策”。从经济学的视角看,

造成农村公共产品供给低效率的根本原因在于“信息不对称”,要从根本上解决这一问题,“关键在于每一受益主体在共同参与中能否如实通报私人信息”。此时,激励机制必不可少。

因为信息的私有性是公共品消费中的固有属性,所以“激励机制的效率取决于诱使消费者如实通报受益情况的程度”。有效的激励机制的主要特征是:“公众参与、联合决策;自愿通报、信息披露;加大激励、适度惩罚;

共有产权、轮流重复。”亦是从经济学的视角出发,农田灌溉案例的研究证明,要向农民提供“稳定而且低成本”的公共物品,

“很难离开带有强制性的合法的政府性权力”,

“农村公共物品供给,必须以国家强制力为保障,形成国家与村庄之间合作与互补的供给机制”。“农村公共物品供给中普遍存在的问题,与当前农村传统解体,

以及硬性将国家权力从乡村退出有关。”而针对公共产品供给中经常出现的“搭便车”者,解决方法就是将“不合作者边缘化”。虽然采用了各种不同的视角与研究手段,

理论界对于加强对农村公共产品的投入、消除城乡二元供给体制障碍这一观点基本达成了共识。

农村公共产品供给与乡村治理:国际经验及对我国的启示

年起,韩国掀起了以“勤奋、自助、合作”为宗旨的乡村建设运动,即新农村运动,其基本理念是把传统落后的乡村变成现代进步的希望之乡。主要内容包括:改善农村的基础设施,

提高农民的生活质量;采取有效措施增加农民收入;各类农协组织的迅速发展;

兴建村民会馆;

加大国家各项配套政策的力度。要提高中国乡村治理的水平,建设好社会主义新农村,

应该“认识到新农村建设是一个系统工程,形成一套有效机制;找准新农村建设的突破口,即农村公共产品的有效供给;整合现有支农资源,

加大投入,建立起工业反哺农业、城市反哺农村的有效机制;积极创造条件,促进小城镇的综合发展;

增进文化内涵来促进‘三农’问题的解决”。从农村公共产品供给过程中的集体运动困境这一视角出发,韩国新农村运动的组织形式和运作方式中存在着我们可以借鉴的经验:“中央及地方政府的政治权威及其指导作用,为新农村运动的开展提供了强有力的保障”;“利用家庭亲缘关系组建农民自己的利益集团,

发挥农民之间的小团体的优势,促进农村开发以及农村公共设施的建设”;

“‘扶人先扶志’,注重农民的精神启蒙”。韩国的土地国情和农业经营特点与我国颇为相似,

因此,韩国土地利用规划体系在农村综合开发和城市化(即新农村运动)过程中的作用对我们也有很大的启示:“乡村尺度的土地利用规划应当是今后中国国土规划体系中的研究和工作重点”;

“中国的乡村土地利用规划必须要与农村综合开发相互配合”;

“土地利用规模化合并是今后中国农村土地利用制度改革的必然趋势”。

新农村运动对于我国西部大开发运动亦有参考价值,“我国西部农村开发的根本目的是激发内动力,

模式构建是跨区域发展,运行秩序是分阶段推进,核心思想是教育要先行”,同时,

我国西部农业开发在“社会制度、经济基础、自然资源、市场空间和时代背景”等方面具有比较优势,有利于实现跨越式发展。考虑到“农民的经济软弱性和素质较低”等原因,以政府为主的农政在“地区尤其是村落等单位中统一实施尚有一定难度”,而“着重地区特性的、多样化的地区农政”才能得到较好的落实。

同韩国相仿,日本以家庭经济为基础的农业与我国国情也颇为相似。世纪年代以后,日本采取工业生产引入农村的经济发展战略,

带动了农村一、二、三产业及农村城市化的发展,

大大缩小了城乡差距。我国社会主义新农村建设的途径在于“工业反哺农业、城市支持农村”,

与日本的农村发展战略异曲同工,因此,对日本农村发展经验的研究无疑有助于我国的新农村建设和乡村治理水平的提高。日本农村经济发展的外部措施主要包括:“加强交通设施建设;积极推广利用通信网络和通信手段;

政策与措施上力求缩小城乡经济收入差距;重视生产投资与基础投资”。

从日本的农村振兴政策中挖掘出的经验是:“一开始就从制度入手,重视制度的延续性;以发展农村经济为主;注重城乡协调及一体化发展;强调地方政府的自主性和积极性;

对于经济落后地区,制定特定法律(制度),加大财政支持力度”。农村合作经济是引导农户与市场对接、提高农业综合效益、减少农民风险的有效组织形式,

我国农村专业经济协会是农民自愿参加的民间自治经济团体,

在政府和农民之间起沟通和综合作用,日本农业协会的发展经验对于我们有较强的借鉴意义。日本农协的历史与现状说明,

各级政府应把培育和发展农村专业经济协会作为重中之重:“提供法律保障和支持帮助;登记管理政策倾斜;发挥典型的示范带动作用;建立完善农民的教育培训制度”。从农协的组织结构及其在农产品流通领域的作用看,

日本农协的经验对我国西部地区的农村合作经济组织尤其具有参考、学习价值:“农业协会是一个整体、准政府组织和依法建立的组织形式,在渐进发展中形成规模”。将视线转移到欧洲,

德国、匈牙利等国的农村公共产品供给较为合理、富有效率,乡村治理达到了相当高的水平,

其治理方式与经验引起了众多学者的关注。对于德国地方治理过程中的权责结构、财政关系、监督机制的研究证明,

乡村公共产品供给应该做到:“高度的法制化;公共产品供给更多地是由地方政府独立负责完成,而不是转移给上级政府;强有力的政府财政支持;以公共利益为导向,

实现公共产品供给的市场化;维持良好的政府间关系及个人关系;健全的监督机制”。

发展和完善我国的乡村治理,“必须有一套明确规定各级政府权力、责任的完善的法律体系;必须有充足的财力支持地方公共建设;必须尊重并相信地方能够自己独立完成自身应该承担的责任;

必须完善独立的监督体系,保证公共服务始终服务于公共利益”。从乡村公共产品提供机制的角度分析匈牙利乡村治理模式,

其公共产品提供机制的权力结构、融资结构与责任结构对我国现实不无参考价值:“多方参与为地方公共品供给提供了广阔的渠道;依靠更多的中央财政转移支付;地方政府依《地方政府法案》行事保证了行为的合法性和廉洁性;

财政资源的充足和可靠是地方政府进行公共品供给的先决条件。”中国与德国、匈牙利等国的乡村治理状况具有很大的可比性,总的来说,

“经济发展水平对公共品的供给数量和质量有决定性的影响”,同时,“政府间权力与责任的分配,以及决策在政府间的传导机制对公共品的供给产生了重大的影响”。

经济发展水平固然是短期内无法改变的,

但是造成我国乡村治理水平低下的原因还有很多:“法律在政府间责权分配的规定上模糊不清”;“融资不足和融资渠道不明”造成“许多乡村公共品供给处于极为匮乏的状态”;监督机制薄弱,

倾向于“对人不对事”等。欧洲主要国家农村公共财政的相关制度及典型做法说明,我国应该“按照城乡一体化建立健全农村公共财政制度;国家立法规范公共财政对农村的扶持政策;加大对农村人力资源开发的财政投入;

通过财政补贴等制度促进农业增效、农民增收;通过财政支持逐步推进农村社会保障体系建设”。

美国农村社会的治理水平亦是十分出众,对其治理经验的研究与借鉴有益于我国乡村治理水平的提高。美国阿拉斯加州的乡村治理方案的借鉴价值在于,

乡村治理“不仅考虑到地方权力结构调整的问题,更需强调‘多元文化主义’的特色与‘社会充权’的行动能力”,并且“更需检查与改善目前所提供的各项公共服务”。

可以认为,美国的兴农宏观政策都来源于“工业化发展初期和中期为了保护农业、增进农业生产者收入、促进农村区域发展而制定的政策”,因此对于处于转型期的中国农村发展也具有参考价值:“农业与农村发展不可分离;

及时的法律规范,保证兴农宏观政策的稳定性和有效性;

对特殊地区制定特殊政策,

重视资源与环境保护、食品安全”。

乡村治理体系建设篇

关键词:农民合作经济组织;乡村治理;经济发展

农民合作经济组织参与乡村治理模式,看似一种新的乡村政治管理模式,

但是又缺少相应的制度。农民合作经济组织与乡村治理相互合作,其主要特点就是从乡村治理中加入了自组织与市场竞争的新元素,充值体现了乡村治理运营方式、机理与实践性。

从目前新农村建设发展规划分析,

在乡村治理中有效融入合作经济组织,是新农村建设的一种新的方式。本文将对农民合作经济组织与乡村治理相融合发展形势进行分析,并提出了相应的发展建议。

一、农村合作经济组织参与乡村治理现状分析

我国相关部门在对农村合作经济组织参与乡村治理中作出了相应的工作部署,

本次课题在对农村合作经济组织参与乡村治理研究中主要是从老百姓的参与意识、参与态度及参与行为方面进行系统性的分析,

并根据其存在问题提出针对性的建议。农民合作经济组织参与到乡村治理的程度有一个标准的裁定,其主要是由三种形式组成,分别是分散型参与、统一参与和分离参与。

。分散型参与模式。

分散型参与模式是指在农民合作经济组织参与到乡村治理中的参与意识、参与态度与参与行为力度较小,同时三者所形成的功能对于乡村治理带来的实际性作用相对较小。

从分散型参与模式中的参与意识来看,往往是农民专业合作社社员从思想上对于公共基础设施建设不够重视,不能将自己的技能特长应用在乡村公共事务上来。

社员从参与态度来看,农民专业合作社社员对于乡村公共事务普遍是不闻不问,

自主承担相应责任的现象很少;从参与效能方面来看,农民专业合作社在乡村事务处理方面起到的作用较小,在乡村治理方面所做的工作不够充分,

其中包括了合作社参与到村组政策决策、协调农民与政府之间关系方面所做的工作还比较少。

。统一参与模式。统一参与模式是指农民经济合作经济组织在乡村治理方面的参与意识、参与态度及实际行为方面的向心力保持与乡村治理参与程度一致。

农民经济合作社从思想上来维护乡村公共基础设施建设,在乡村政策决议方面合作社也是竭尽全力协作。

从合作社的参与态度方面来讲,农民合作社将全身心投入到乡村公共事务工作中,

并在此承担起相应的责任,所起到的作用上农民合作社为乡村事业发展所做的工作受到了人们的广泛认可。

从参与行为上来看,农民合作社为乡村基础设施建设提供了较多的资金扶持,在业务参与方面主要是以农民技术培训、提供就业岗位为主。

合作社参与到乡村治理方面的程度比较高,合作社完全参与到了乡村的决策制定、乡村基础设施建设,同时为农民与政府之间建立起一条稳定的沟通渠道。

。分离型参与模式。虽然农民合作经济组织对乡村治理参与意识、参与态度与参与行为上具有很强的向心力,

但是从实际角度出发对于乡村治理参与程度非常低,这是属于分离型参与。从某种程度来讲,农民合作经济组织的参与意识上只是对乡村基础设施建设进行关注,同时也会为乡村公共发展提出一些建议。

从参与态度方面来讲,

农民合作经济组织主要是从情感上对乡村的服务比较积极,也愿意承担其相应的职责。从参与行为来看,农民合作经济组织给予乡村基础设施建设提供的资金还比较少,给当地村民提供的技能培训与就业岗位较少。

农民合作经济组织参与到乡村治理程度比较低,对于村委会的决策、公共产业建设及政府部门信息交流水平较低。

二、农民合作经济组织参与乡村治理存在问题

。农民合作社参与向心力不强。从当前农民合作社成员的发展形式来看,

农民合作社成员在乡村治理方面的参与意识、参与态度及向心力都是比较弱。有些合作社成员在参与村委工作方面的态度与大部分村民一样都是漠不关心。农民合作社成员参与村委会选举中也是走个形式而已,选举前对于选举对象没有充分的了解,在填写选举单时随意填写,

或者是以随大众的心理来填写选举单。村委会作出相关意见决策的时候,许多农民合作社成员也不会发表自己的看法;从乡村治理方面看,

参与意识比较单薄,

许多合作社成员在村委会工作开展不是很关心;几乎没有使用过民主监督权,

也未向村委会提及相关的情况。农民合作经济组织和乡村治理方面的协调关系不一致。

。农民合作经济组织制度不明确。我国农民合作社的发展是以“先发展,后规范”的模式在摸索前行,从发展中发现问题然后再去解决,

这也造成了农民合作社在发展过程中出现的各种问题。从合作社的成立来看,一些农民合作社虽然由多人组成,

但是合作社的运营还是一个人来进行,或者是为了套取国家的扶持资金而成立一个合作社,合作社中并没有组织成员。例如有些合作社虽然已经在工商部门注册登记,可是在运营管理方面却是一个空壳组织,

合作社的组建形式很不规范。从合作社的管理形式来看,大部分合作社在运营过程中缺少规章制度,

合作社的经营范围较小,市场竞争能力较弱。

总而言之,

目前合作社成立不是很规范,

其运作上不能很好地带动周边农户发展,服务水平较低。

。农民权利意识淡薄。

解决“三农”问题的核心点就是农民问题,而农民问题的重心就是农民权利问题。目前农民合作社与乡村治理方面,虽然说我国当前合作社参与乡村治理的发展形式各地区差异不同,

可是从当前来看,主要是农民缺少合作经济组织与乡村治理的发展理念,特别是思想上广大农民还是缺少合作意识。在农村经济快速发展的今天,农民自主意识与个体意识在不断地提升,

可是从公共参与形式与合作方面来讲,农民经济组织在参与到乡村治理方面的工作还不够。究其原因是农民对于合作社经济组织参与到乡村治理方面的意识不足,没有承担起自己在乡村治理方面应尽的权利与义务。

这也与当地政府部门在农民权利宣传方面的工作不充分有关。

。对农民经济合作社缺少信任。对于农民经济合作社的成立及运营来看,还是存在较多的问题,农民合作社带动周边农户参与到乡村治理方面的工作较少。其主要原因就是村委会与当地政府部门对于合作社参与到乡村治理这一模式不能正确理解,

对农民合作社不是很重视。农民经济合作社是目前农村经济发展的重要组织形式,可以将农民个体户及相关资源整合在一起,在农村经济建设中合作社的作用不容小觑。

农民合作社是实现小农户与现代化农业发展的核心载体,也是农村合作性经营的体现,对于深化农村集体产权改革,加强乡村治理体系建设都有重要的现实意义。对此需要农民合作社与乡村治理有效的融合,

提升农民合作社参与到乡村治理中。

三、推动农民合作经济组织参与乡村治理发展的相关建议

。提升农民合作社与乡村治理协同发展理念的认识。农民合作社参与到乡村治理中可以为村民自治制度下的村两委治理起到了一定的促进性作用,农村合作社参与到乡村治理方面的本质就是村民作为乡村治理的主体来使用其权利,

有效解决乡村公共事务发展。

除此之外,进一步培养全体农民参与到乡村治理中的意识,这样一来可以保证农民权利意识与主体意识之间形成有效融合,推动经济合作社与乡村治理的和谐发展;同时也需要建立起农民合作经济组织参与到乡村治理的法律法规,

确保农民从法律层面上基于组织化力量实现农民主体权利合法性。

。合作社运营程序精细化。为了进一步确保乡村治理方面的科学性,

加强农民合作社成为乡村治理的核心力量。从我国农民合作社的组建和运作上来看,工商部门与各地市场监管部门对于农民合作经济组织的审核存在较大的问题。

在对其审核过程中只是保证共同经营人数、满足投入注册资金、所经营范围合法就能通过审核,并且可以从中获取到政府部门的资金扶持。这种简单的审核流程极易出现一些空壳组织或者挂牌组织,

而没有实质性运营。

在此过程中,有关部门在农民合作社注册时也制定出了完整的审核流程及后期的监督,保证农民合作社的实质性,合作社成立能够对当地农村经济带来一定的推动作用。对于农村合作社的审核与监督要保证其目的性和持续性,

加强合作社审批管理,如若发现一些名不副实的经济合作社要依法处理。